鄭毅

完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須抓住立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，這是法治發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障作用的前提。當(dāng)前，我國(guó)各個(gè)方面總體實(shí)現(xiàn)有法可依，法治建設(shè)需要進(jìn)一步科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)立法工作也提出了更為系統(tǒng)、精細(xì)的要求?！笆逦濉币?guī)劃建議強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)立法規(guī)劃和立法審查，提高立法質(zhì)量”，將加強(qiáng)立法規(guī)劃和立法審查作為提升立法質(zhì)量的重要方面加以要求，體現(xiàn)了從全流程推動(dòng)立法提質(zhì)增效的工作思路。

立法規(guī)劃與立法審查是保障立法質(zhì)量的兩個(gè)重要環(huán)節(jié)。立法規(guī)劃強(qiáng)調(diào)立法質(zhì)量提高的關(guān)口前移，立法審查側(cè)重于立法后的質(zhì)量監(jiān)督環(huán)節(jié)。具體而言，立法規(guī)劃的目的在于把好立法方向，讓實(shí)踐急需、準(zhǔn)備充分、時(shí)機(jī)成熟的立法項(xiàng)目科學(xué)有序地進(jìn)入正式立法環(huán)節(jié)，從源頭減少立法資源浪費(fèi)，避免立法與實(shí)際需求脫節(jié)。自七屆全國(guó)人大常委會(huì)開始，每屆全國(guó)人大常委會(huì)都圍繞黨和國(guó)家中心工作，編制和實(shí)施立法規(guī)劃，統(tǒng)籌安排任期內(nèi)立法工作，這是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的重要形式，也體現(xiàn)出“把好入口關(guān)”的前瞻性立法思維。立法審查是指對(duì)已經(jīng)制定和出臺(tái)的各種法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的立法質(zhì)量進(jìn)行“體檢”，剔除不符合憲法規(guī)定、原則和精神的條文內(nèi)容，對(duì)與改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)要求不相適應(yīng)、與上位法規(guī)定相抵觸、同位法之間存在沖突的立法內(nèi)容，通過立改廢釋纂等法定方式及時(shí)加以調(diào)整完善，確保法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，維護(hù)社會(huì)主義法治的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?？梢哉f，立法規(guī)劃和立法審查合力構(gòu)筑了立法“首尾銜接”的全流程保障格局。

依法依規(guī)開展立法規(guī)劃和立法審查工作。完善立法規(guī)范，是夯實(shí)立法質(zhì)量全流程保障的制度基礎(chǔ)，關(guān)鍵是要不斷健全以《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）為支柱的立法質(zhì)量保障體系，充分發(fā)揮《立法法》作為規(guī)范立法活動(dòng)基本法律的關(guān)鍵作用，既要從總體上提升其內(nèi)容的完整性和指引性，也要通過完善各類專項(xiàng)立法程序性規(guī)定，優(yōu)化備案審查、立法規(guī)劃制定程序等專門規(guī)范。

從制度脈絡(luò)來看，《立法法》系統(tǒng)規(guī)定立法規(guī)劃制度始于2015年，該法明確全國(guó)人大常委會(huì)要通過立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排。2016年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委制定出臺(tái)了立法項(xiàng)目征集和論證工作規(guī)范，進(jìn)一步推動(dòng)了立法規(guī)劃編制工作的規(guī)范化。2023年，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過了修改后的《立法法》，將立法計(jì)劃細(xì)分為年度立法計(jì)劃和專項(xiàng)立法計(jì)劃，并增加“按照加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法的要求，確定立法項(xiàng)目”的規(guī)定。至此，立法規(guī)劃的相關(guān)法律、制度逐步建立完善，開展立法規(guī)劃活動(dòng)的針對(duì)性和操作性進(jìn)一步增強(qiáng)。比較而言，《立法法》對(duì)立法審查的規(guī)定更為豐富，如2015年《立法法》確立了主動(dòng)審查機(jī)制，擴(kuò)大了審查覆蓋面；2023年《立法法》修訂進(jìn)一步強(qiáng)化了合憲性審查，明確要求法律案的起草、審議等環(huán)節(jié)必須符合憲法的規(guī)定、原則和精神。同時(shí)，立法審查的范圍不斷拓展，形成了覆蓋立法前、立法中、立法后的全流程審查框架。在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，一方面，應(yīng)持續(xù)充實(shí)具體化、實(shí)操性的制度，如通過擴(kuò)大立法參與范圍、提升意見征求精度等方式，推動(dòng)科學(xué)立法與民主立法深度融合；另一方面，著重加強(qiáng)程序性機(jī)制構(gòu)建，確保立法規(guī)劃、立法審查工作的每一步都有規(guī)可循、有據(jù)可依。

著重處理好立法規(guī)劃工作中的三對(duì)關(guān)系。一是立法規(guī)劃的穩(wěn)定性與及時(shí)回應(yīng)改革需求靈活性之間的關(guān)系。立法規(guī)劃作為中長(zhǎng)期工作安排，需要保持必要的穩(wěn)定性，確保立法工作有序推進(jìn)。同時(shí)，對(duì)于改革發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況新問題，也需要通過完善規(guī)劃外立法項(xiàng)目的納入機(jī)制，增強(qiáng)立法回應(yīng)實(shí)踐需求的及時(shí)性，保持適度的彈性，對(duì)確有必要且條件成熟的立法項(xiàng)目，通過專項(xiàng)論證和快速響應(yīng)機(jī)制補(bǔ)充列入計(jì)劃，確保立法工作既能按計(jì)劃推進(jìn)，又能及時(shí)回應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的新需求。二是立法規(guī)劃的指導(dǎo)性與實(shí)際執(zhí)行效果之間的關(guān)系。立法規(guī)劃的生命力在于落實(shí)，通過完善規(guī)劃制定、實(shí)施與評(píng)估機(jī)制，不斷增強(qiáng)規(guī)劃的執(zhí)行力。具體而言，應(yīng)著力提高規(guī)劃編制工作的科學(xué)性，加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)行過程的跟蹤監(jiān)督，建立健全規(guī)劃實(shí)施效果的評(píng)估機(jī)制，確保立法規(guī)劃從藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的立法成果。三是各級(jí)立法規(guī)劃之間的協(xié)同配合關(guān)系。我國(guó)立法體制具有多層次的特點(diǎn)，中央與地方立法各有側(cè)重、相輔相成，只有實(shí)現(xiàn)各層級(jí)、各部門立法規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，才能確保法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一。應(yīng)完善立法規(guī)劃起草過程中的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)與國(guó)務(wù)院立法規(guī)劃之間的銜接，通過建立健全信息共享、意見征詢、協(xié)商討論等工作機(jī)制，促進(jìn)中央與地方立法規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致，在法治統(tǒng)一前提下注重發(fā)揮地方立法的主動(dòng)性、積極性和先行先試的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步形成上下聯(lián)動(dòng)、相互支撐的立法工作格局。

準(zhǔn)確把握并持續(xù)深化對(duì)立法審查的理解。一是立法審查內(nèi)涵的拓展。在持續(xù)深化備案審查工作的同時(shí)，著重優(yōu)化非備案環(huán)節(jié)的立法審查機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)立法規(guī)劃項(xiàng)目的合規(guī)性審查，強(qiáng)化對(duì)法律草案的論證審查，完善對(duì)生效法律法規(guī)的定期評(píng)估，構(gòu)建起覆蓋立法全過程的審查監(jiān)督體系。二是完善立法審查的標(biāo)準(zhǔn)體系，既要堅(jiān)持合憲性、合法性等基本審查標(biāo)準(zhǔn)，也要關(guān)注立法內(nèi)容的合理性、適當(dāng)性。深入研究憲法原則和精神的具體要求，明確審查工作的具體尺度，為立法審查提供清晰明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，關(guān)注法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性，確保法律體系的整體和諧。三是健全立法審查的程序規(guī)范。目前，無論是《立法法》還是《行政法規(guī)制定程序條例》等專項(xiàng)規(guī)范，關(guān)于審查程序的規(guī)定仍相對(duì)籠統(tǒng)，需要在覆蓋面、細(xì)節(jié)度和體系化等方面進(jìn)一步提升，以不斷適應(yīng)法治建設(shè)發(fā)展的新要求。

注重立法規(guī)劃與立法審查統(tǒng)籌推進(jìn)、相互促進(jìn)。一方面，立法規(guī)劃的完備程度應(yīng)當(dāng)納入立法審查的范疇，通過審查機(jī)制檢驗(yàn)規(guī)劃編制的科學(xué)性、民主性和合法性，對(duì)不符合憲法精神、偏離改革方向、脫離實(shí)踐需求的規(guī)劃內(nèi)容及時(shí)調(diào)整完善，確保立法規(guī)劃的質(zhì)量根基。另一方面，立法審查不僅要關(guān)注合法性等靜態(tài)基準(zhǔn)，也應(yīng)包含對(duì)實(shí)現(xiàn)立法規(guī)劃目標(biāo)的成效評(píng)價(jià)，形成動(dòng)態(tài)審查機(jī)制。在立法審查過程中，要將立法項(xiàng)目是否符合規(guī)劃要求、是否實(shí)現(xiàn)規(guī)劃設(shè)定的立法目標(biāo)作為重要審查內(nèi)容，對(duì)偏離規(guī)劃方向的立法內(nèi)容及時(shí)提出調(diào)整建議。在提高立法質(zhì)量的共同目標(biāo)下，立法規(guī)劃的制定要求與立法審查的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)一致。例如，立法規(guī)劃中確定的重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域立法項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在審查環(huán)節(jié)得到特別關(guān)注；審查中發(fā)現(xiàn)的不符合規(guī)劃目標(biāo)的立法內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)通過法定程序及時(shí)調(diào)整。這種有機(jī)銜接的機(jī)制，有助于形成保障立法質(zhì)量的制度合力，進(jìn)而構(gòu)建起覆蓋立法全流程的質(zhì)量保障體系。