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加快推進福州小城鎮(zhèn)建設
http://www.sq-yy.com 2013-09-09 15:38:10 來源：福州社科網(wǎng)
［提要］加快試點小城鎮(zhèn)建設，促進城鄉(xiāng)一體化，是我國現(xiàn)代城鎮(zhèn)化建設的歷史任務，是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，是社會主義新農(nóng)村建設的重要支撐，是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的有效途徑。我市圍繞提高小城鎮(zhèn)建設質量，因勢利導，趨利避害，積極引導小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。今后要更加注重科學布局，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應，把生態(tài)文明理念和原則全面融入小城鎮(zhèn)建設進程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。
［關鍵詞］小城鎮(zhèn)建設城鄉(xiāng)一體化體制創(chuàng)新
一、我市試點小城鎮(zhèn)建設初見成效
目前，我市共有6個省級試點小城鎮(zhèn)和7個市級示范性小城鎮(zhèn)，在近年來的發(fā)展過程中，13個試點小城鎮(zhèn)形成各自特色，各項工作取得明顯成效。
(一)規(guī)劃編制及展示廳建設基本完成
堅持“先規(guī)劃、后建設”原則，將小城鎮(zhèn)規(guī)劃工作納入各縣市(區(qū))中心城市長遠發(fā)展和功能配套進行統(tǒng)籌考慮，高起點、高標準、高質量編制好試點鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃。第一批3個省級試點鎮(zhèn)(青口、荊溪、龍?zhí)?已完成總體規(guī)劃、主要專項規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃編制，正在編制重要地段和節(jié)點的城市設計。第二批3個省級試點鎮(zhèn)(江田、高山、琯頭)，江田鎮(zhèn)、高山鎮(zhèn)總體規(guī)劃已獲批，琯頭鎮(zhèn)總體規(guī)劃、近期建設用地控制性詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃已編制完成。7個市級試點鎮(zhèn)總體規(guī)劃、近期建設用地控制性詳細規(guī)劃均已編制完成。6個省級試點鎮(zhèn)以及古槐、漁溪、白沙、起步等4個市級試點鎮(zhèn)規(guī)劃展示廳已建成并投入使用。
(二)市政基礎設施建設進一步完善
結合開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治工作，著力加強試點鎮(zhèn)基礎設施建設，不斷完善小城鎮(zhèn)綜合功能，增強小城鎮(zhèn)承載能力。壓縮式垃圾中轉站建設，省級試點鎮(zhèn)中龍?zhí)铩⒏呱?、琯頭已建成并投入使用，青口、荊溪、江田正在開展前期準備工作；市級試點鎮(zhèn)中梅溪鎮(zhèn)已建成垃圾轉運站并投入使用，南嶼垃圾轉運站已完成主題工程建設。
污水處理項目建設，青口污水處理廠已投入使用，新污水處理廠正在準備招投標前期工作；荊溪已建成，正在鋪設管道；龍?zhí)镆淹瓿身椖靠裳?、環(huán)評等審批手續(xù)，正在開展征地工作；江田接入濱海工業(yè)區(qū)，琯頭并入馬尾污水處理廠處理，梅溪納入閩清縣統(tǒng)一處理。
開展主要街道景觀綜合治理，完成主要商貿(mào)街店牌店招改造，道路兩側綠化及沿街景觀改造。加大鎮(zhèn)區(qū)公園綠色建成，城鎮(zhèn)品味和檔次得到快速提升，部分公園成為試點鎮(zhèn)的新形象、新地標。
(三)產(chǎn)業(yè)支撐進一步增強
各試點鎮(zhèn)加強招商引資工作力度，擴大產(chǎn)業(yè)鏈，增強發(fā)展后勁，引進一批實力雄厚、帶動力強的項目落地，培育特色產(chǎn)業(yè)，努力為小城鎮(zhèn)發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)支撐。青口鎮(zhèn)引進由福建省汽車工業(yè)集團有限公司投資興建的藍海物流項目，總投資2.5億元，是集汽車物流倉儲、配送中心、第三方物流為一身的專業(yè)化、智能化汽車產(chǎn)銷整車及零部件配送集團。荊溪鎮(zhèn)引進太古集團總投資10億元總產(chǎn)值20億元的可口可樂生產(chǎn)項目——科樂通項目。龍?zhí)镦?zhèn)的東壁島旅游度假區(qū)、琯頭鎮(zhèn)的馬尾特種船舶、葛嶺鎮(zhèn)的閩商生態(tài)園等項目均順利落地。
(四)探索試點建設的運作和服務機制
在運作機制上，探索市場化運行，積極引導多元投資主體參與小城鎮(zhèn)建設，擴展建設合作模式。龍?zhí)镦?zhèn)、高山鎮(zhèn)成立試點鎮(zhèn)投融資公司，推進小城鎮(zhèn)建設融資工作。龍?zhí)镦?zhèn)、青口鎮(zhèn)采取BT模式，引進企業(yè)參與污水處理廠建設?，g頭鎮(zhèn)采取BOT方式推進中心公園開發(fā)建設。青口鎮(zhèn)與大型國企中國建筑采取“投資性EPC”合作模式，涵蓋拆遷安置房、中央公園、中心路網(wǎng)等多個項目。荊溪鎮(zhèn)與中鐵二局簽訂框架合作協(xié)議，涵蓋道路建設、中央綠地公園、規(guī)劃展示館、水利基礎設施工程等多個項目。
二、我市小城鎮(zhèn)建設中存在的困難與問題
加快推進小城鎮(zhèn)建設，是推動我國城鎮(zhèn)化進程的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的關鍵環(huán)節(jié)。近年來，我市不斷加強小城鎮(zhèn)建設工作，省、市兩級試點小城鎮(zhèn)在壯大經(jīng)濟實力、完善基礎設施、增強城鎮(zhèn)功能、美化鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌和發(fā)展社會事業(yè)等方面取得了有目共睹的進步，但總體上看，我市的城鎮(zhèn)化建設在城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的編制、基礎設施的建設、產(chǎn)業(yè)的支撐、社會事業(yè)的建設、公共服務的管理、人居環(huán)境的打造及對新農(nóng)村建設的帶動作用等方面，仍面臨著一系列問題需要解決。
(一)建設發(fā)展資源不足，制約小城鎮(zhèn)發(fā)展
小城鎮(zhèn)建設發(fā)展需要要素資源保障，但目前的小城鎮(zhèn)建設發(fā)展面臨著要素制約的瓶頸問題，尤其是土地和資金問題。
1、土地問題突出。一方面，我市小城鎮(zhèn)建設用地緊張，用地指標少，土地拆遷難，復墾的建設用地有限，補償標準與房屋實際價值差距較大，項目建設受用地指標限制，用地審批難度較大，土地整治工作推進困難。另一方面，小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)層次不高，工業(yè)用地和商業(yè)用地產(chǎn)出率低，周邊農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)建設用地閑置或利用率較低，整體土地利用率低下。
2、資金問題突出。在現(xiàn)有的財權和事權體制下，小城鎮(zhèn)的財權與事權不能平衡，其建設發(fā)展資金往往缺乏穩(wěn)定的來源保證和科學的模式支撐。小城鎮(zhèn)本身的財力有限，在交通、環(huán)保及供排水設施等建設方面投入較大，超出地方財政收入，加之目前城鎮(zhèn)建設領域的市場化程度不足，市場資金也很難進入，在市政基礎設施、公用項目建設上仍需大量資金投入，部分試點小城鎮(zhèn)項目資金缺口巨大，造成部分項目前期工作進展速度緩慢。
(二)小城鎮(zhèn)管理服務水平滯后，管理體制不健全
1、小城鎮(zhèn)的公共服務能力滯后。一些小城鎮(zhèn)注重城鎮(zhèn)規(guī)模擴張而忽略了城鎮(zhèn)功能的培育，難以承擔區(qū)域中心的輻射帶動功能，難以適應人口快速增長而不斷膨脹的教育、衛(wèi)生、社會保障、市政設施、治安管理等公共服務需求。
2、小城鎮(zhèn)的管理體制不健全。小城鎮(zhèn)的行政管理體制彈性低，容納社會變遷的能力弱；存在實有職能不清、應有職能缺位、機構設置不合理、協(xié)作程度不高、缺乏管理權限、公共政策低效等弊端，已成為推進小城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。只有實現(xiàn)小城鎮(zhèn)政府管理模式轉型，才能適應當前小城鎮(zhèn)政府管理的現(xiàn)實需要。
(三)人才隊伍薄弱，引進和培訓力度有待加強
雖然我市小城鎮(zhèn)發(fā)展加大了人才引進力度，抽調(diào)有關部門工作人員充當試點鎮(zhèn)領導班子，與高校共同開展人才戰(zhàn)略，如閩侯縣與福建工程學院簽訂人才支援戰(zhàn)略協(xié)議，每年從應屆畢業(yè)生中安排各類專業(yè)技術人才30名到試點鎮(zhèn)工作。但總體來說，各類人才數(shù)量依舊偏少、素質不高，尤其缺乏充實、過硬的專業(yè)技術和城鎮(zhèn)建設管理人才。
(四)征地拆遷矛盾嚴峻
小城鎮(zhèn)建設涉及項目多，拆遷量大，而其在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等方面相對滯后，綜合服務功能偏弱，使農(nóng)民進鎮(zhèn)缺乏“安全感"，加之政府的征地補償費用標準與被征遷者的期望差距較大，造成群眾不愿搬遷，延緩了城鎮(zhèn)化進程。
三、加強體制機制創(chuàng)新，推進我市小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的建議
當前，小城鎮(zhèn)發(fā)展已進入到通過制度建設推動實踐創(chuàng)新的階段。應從本地經(jīng)濟社會發(fā)展實際出發(fā)，不斷加大體制機制創(chuàng)新力度，健康有序地推進小城鎮(zhèn)發(fā)展，從而實現(xiàn)城市、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設的和諧互動。逐步加大小城鎮(zhèn)基礎設施社會化和市場化改革的力度，在統(tǒng)一的城市公共資產(chǎn)管理機構下，按照小城鎮(zhèn)基礎設施性質的不同，分別采用相應的不同的經(jīng)營管理模式。
(一)探索完善小城鎮(zhèn)建設用地管理制度
1、探索農(nóng)村土地集體流轉和征地補償新機制。改革土地征用制度，規(guī)范征地程序、完善補償辦法、拓展安置途徑，支持和鼓勵探索農(nóng)村宅基地、廢棄校舍和辦公場所等非農(nóng)建設用地進入小城鎮(zhèn)的新途徑，推行農(nóng)村宅基地整理與小城鎮(zhèn)建設用地轉換政策，推行農(nóng)村非農(nóng)建設用地與小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地置換政策，實現(xiàn)農(nóng)村非農(nóng)建設用地以市場機制流入小城鎮(zhèn)。
2、全面提高小城鎮(zhèn)建設用地產(chǎn)出率，及時出臺小城鎮(zhèn)居民居住小區(qū)發(fā)展政策，嚴格控制宅基地的劃撥與管理，加強對現(xiàn)有宅基地進行提高利用與改造升級，提高居住用地使用效率。對小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，應鼓勵產(chǎn)業(yè)升級轉移，通過“退村進城”“退城進園”等途徑，提高產(chǎn)業(yè)用地使用效率，促進小城鎮(zhèn)建設健康發(fā)展。建立被征地農(nóng)民社會保障制度，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)村人口有序向城鎮(zhèn)轉移。
3、建立城鄉(xiāng)一體化的土地行政管理機制。淡化土地所有權管理，突出土地利用權的確權、規(guī)范和管理，相應地進一步明確國土部門對土地使用權的行政管理職能，強化和改進土地用途管制，建立各土地利用類型的、符合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃要求的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權市場，增加土地資源的流動性，擴大空間配置的范圍，促進土地開發(fā)利用效率的提高等。
(二)改革城市財稅金融體制
1、完善財政政策，建立健全小城鎮(zhèn)公共服務體系。要突破小城鎮(zhèn)公共服務一體化的財政瓶頸，通過投資、貼息、建立等方式加大對試點鎮(zhèn)的基礎設施、社會事業(yè)的投入，明確小城鎮(zhèn)責任承擔與財政權力，建立健全財政轉移支付制度，形成小城鎮(zhèn)公共財政穩(wěn)定增長機制。
2、探索建立城市財政與城鎮(zhèn)基礎設施之間的新型關系，財政資金只管基礎設施的運行，而不管投資，城鎮(zhèn)基礎設施投資主要靠其他途徑解決，如民間資本、信貸、外資等。通過開辦土地銀行，統(tǒng)籌經(jīng)營管理與土地出讓、交換和開發(fā)有關的所有資金來源和用途。
(三)創(chuàng)新小城鎮(zhèn)建設投融資體制。
建設資金問題是小城鎮(zhèn)發(fā)展中必須解決的問題。據(jù)有關測算，小城鎮(zhèn)基礎設施每平方公里投入至少2.5億元。因此，應逐步建立健全政府投資和社會投資共同參與的多元化的新型投資機制。
1、降低門檻，鼓勵小城鎮(zhèn)建立市政建設投融資市場。按照“政府引導、市場運作、多元投資、共同開發(fā)”的原則，允許政府、集體、個人、外資等成為市政建設投資主體，采取BOT、BT、BOOT、ABS等多種投資模式，在小城鎮(zhèn)供水、綠化、道路等基礎設施和公共設施建設項目中實行市場化運作，使城鎮(zhèn)建設資金籌集步入良性循環(huán)的軌道。
2、鼓勵發(fā)展農(nóng)村金融事業(yè)。開展小額貸款公司試點，發(fā)展擔保公司，發(fā)揮民間資本的作用。搭建小城鎮(zhèn)建設融資平臺，允許有條件的鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)經(jīng)批準設立小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資公司，作為小城鎮(zhèn)開發(fā)建設的投融資主體，統(tǒng)籌資金平衡。
3、建立政府主導、市場化的小城鎮(zhèn)公共服務供給運作機制。拓寬民間資本和國外資本進入城鎮(zhèn)建設的渠道，鼓勵基本公共服務的市場運作和服務外包。鼓勵民營資本參與公益事業(yè)建設，對民營資本投資城鎮(zhèn)文化、衛(wèi)生事業(yè)的，比照土地行政劃撥價辦理，同時給予一定比例的項目資金補助。
(四)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制，培育形成小城鎮(zhèn)發(fā)展特色
1、立足本地資源優(yōu)勢和條件，培育小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特色。一是要把小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位放在總體區(qū)域和未來發(fā)展的全局高度來謀劃，堅持走特色路、打特色牌、創(chuàng)特色鎮(zhèn)之路，如青口鎮(zhèn)著力打造汽車相關產(chǎn)業(yè)，荊溪鎮(zhèn)主打福州市區(qū)周邊旅游及物流產(chǎn)業(yè)。二是要鼓勵支持發(fā)展商貿(mào)、物流和特色旅游等服務業(yè)，逐步提高第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的比重，并把建設農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化同培育支柱產(chǎn)業(yè)結合起來，建立起小城鎮(zhèn)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，增強城鎮(zhèn)集聚和輻射功能，為農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉移提供充足的就業(yè)空間，為農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)安居樂業(yè)提供基本的保障。
2、把市場機制導入小城鎮(zhèn)建設，要通過發(fā)揮市場資源配置的基礎性作用，促進產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，并形成城鎮(zhèn)主導產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的互動效應。創(chuàng)新小城鎮(zhèn)與農(nóng)村及城市的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動機制、政府投入與社會投入聯(lián)動機制、小城鎮(zhèn)建設與農(nóng)民增產(chǎn)增收聯(lián)動機制，保持和增強小城鎮(zhèn)發(fā)展的活力。
(五)推進“簡政放權”建設，完善小城鎮(zhèn)管理機制。
1、加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，“簡政強鎮(zhèn)”。賦予一部分規(guī)模較大的鎮(zhèn)更多的管理權限。可通過直接放權或委托等方式，依法下放行政審批權和行政執(zhí)法權，擴大鎮(zhèn)級政府行政事務管理和處置權限。除需由上級政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的事項外，在經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、民生事業(yè)等方面，賦予部分鎮(zhèn)級政府縣級經(jīng)濟社會管理權限。如長沙市通過委托、交辦、延伸機構等方式和途徑，賦予中心鎮(zhèn)與縣級政府基本相同的經(jīng)濟社會管理權限。
2、完善干部管理考核制度。在干部管理考核和任用制度中，探索建立科學的政績評價體系，淡化經(jīng)濟發(fā)展的速度與規(guī)模指標，強化對小城鎮(zhèn)所有居民的民生指標的考量，在干部制度上確保城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設的健康發(fā)展。引導其逐步將工作重心從直接干預經(jīng)濟、參與興辦產(chǎn)業(yè)和完成上級指標，轉移到管理社會事業(yè)和提供公共服務上來。
3、依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)相應行政管理權限，允許小城鎮(zhèn)在規(guī)定編制限額內(nèi)，根據(jù)實際需要自主設置相應機構，構建責權對等、與小城鎮(zhèn)發(fā)展相適應的運轉協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理新體制。
4、改革戶籍制度。逐步取消戶籍城鄉(xiāng)分置制度，建立新型的按居民居住地登記及變更登記制度，實行非農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)人口統(tǒng)一管理，取消附加在戶籍制度上的經(jīng)濟社會方面的規(guī)定，探索城鄉(xiāng)社會保障、子女就學、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房租購、權益維護等方面一體化的具體途徑，不斷提高社會保障統(tǒng)籌的層次吸引農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)。如長沙將在中心小城鎮(zhèn)逐步取消本鎮(zhèn)農(nóng)民進鎮(zhèn)門檻，實行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化。
5、重視組織平臺建設。在推動城鄉(xiāng)基礎設施建設和管理一體化過程中，讓更多人、更多主體參與到城鄉(xiāng)基礎設施一體化中來，形成共享共投共建的利益結合體，如蘇州讓關系切身利益的農(nóng)民參與到小城鎮(zhèn)建設中，有力推進小城鎮(zhèn)建設，減少發(fā)展中的阻力。
(六)科學引導，優(yōu)化小城鎮(zhèn)生態(tài)人文環(huán)境
1、改善小城鎮(zhèn)社會生活環(huán)境。注重經(jīng)濟發(fā)展與歷史文化保護相結合，搞好環(huán)境整治與保護，加強環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)督檢查，努力建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的現(xiàn)代化新型小城鎮(zhèn)。以鎮(zhèn)區(qū)景觀綜合整治和公園綠化建設為重點，加快試點鎮(zhèn)環(huán)境面貌治理整頓，切實解決違規(guī)傾倒垃圾、張貼廣告和違章搭建等臟亂差現(xiàn)象，落實群防群治和外來人口管理措施，全面加強防火、防盜、防自然災害等各項防范和管理措施。
2、改善小城鎮(zhèn)居民文化環(huán)境。加快公共文化休閑設施建設，把文化設施建設納入試點鎮(zhèn)建設的總體規(guī)劃，建設集文化站、圖書館、體育活動室等功能為一體的文體活動中心，建設具有游樂、舉行文藝活動、集會等功能的中心廣場，建設集娛樂、休閑、健身為一體的游樂公園，以文化社團組織建設為抓手，豐富文化活動的內(nèi)容和形式，提高文化生活品味。
3、加大人才引進和技能培訓力度。積極創(chuàng)造有利于吸引和留住人才的良好政策環(huán)境和生活環(huán)境，完善地方政府與高校的人才引進協(xié)議，培養(yǎng)和引進城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、管理等專業(yè)技術人才。加強對進鎮(zhèn)農(nóng)民的職業(yè)技能培訓，引導和扶持發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，提高農(nóng)民組織化程度和參與市場的競爭能力。以團委YBC、婦聯(lián)“巾幗創(chuàng)業(yè)”等創(chuàng)業(yè)培訓模式為平臺，推動小額信貸貼息政策，幫助農(nóng)民提高素質和籌集創(chuàng)業(yè)資金。
課題負責：姚瑞強
課題組成員：黃尚斌薛晴王正凱
執(zhí)筆：王正凱
