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政府“工作秘密”的規(guī)范化研究
http://www.sq-yy.com 2012-09-18 15:33:29 來(lái)源：福州社科網(wǎng)
［提要］公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行“保守國(guó)家秘密和工作秘密”的義務(wù)，而在以公開(kāi)為原則，以保密為例外的《政府信息公開(kāi)條例》中，卻沒(méi)有將“工作秘密”列入例外的范圍，這給行政機(jī)關(guān)的日常工作帶來(lái)困難，特別是在政府信息公開(kāi)工作中，常常讓政府機(jī)關(guān)工作人員無(wú)所適從，社會(huì)上公眾對(duì)政府信息公開(kāi)不滿的案例也越來(lái)越多。解決公開(kāi)與保密的矛盾成為政府日常工作順利開(kāi)展的迫切需求，本文通過(guò)剖析政府“工作秘密”存在的規(guī)范化不足及其產(chǎn)生的原因，最后提出我國(guó)政府“工作秘密”規(guī)范化的一些思考。
［關(guān)鍵詞］信息公開(kāi)政府“工作秘密”規(guī)范化
有關(guān)政府“工作秘密”的表述在我國(guó)的多項(xiàng)法律法規(guī)中可以看到?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）中第十二條明確規(guī)定，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行“保守國(guó)家秘密和工作秘密”的義務(wù)，第五十三條規(guī)定，公務(wù)員不得有“泄露國(guó)家秘密或者工作秘密”的行為。除此之外，我國(guó)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》、《中華人民共和國(guó)人民警察法》（以下簡(jiǎn)稱《人民警察法》）、《法官法》、《檢察官法》等法律法規(guī)中都有相關(guān)規(guī)定。中央有關(guān)機(jī)關(guān)會(huì)同國(guó)家保密局制定的89個(gè)國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定中有23處涉及“工作秘密”?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家安全法》從公民維護(hù)國(guó)家安全的義務(wù)出發(fā)，也提到保守政府“工作秘密”的有關(guān)內(nèi)容。另外，地方性法規(guī)和規(guī)章中也有關(guān)于保守政府“工作秘密”的規(guī)定。如《廣州市保守工作秘密規(guī)定》第2條規(guī)定：“工作秘密是指各級(jí)政府及其行政管理部門的公務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部管理中不屬于國(guó)家秘密而又不宜對(duì)外公開(kāi)的，依照規(guī)定程序確定并在一定范圍人員知悉的工作事項(xiàng)”，等等。從整體上看，這些法律法規(guī)雖然都對(duì)政府“工作秘密”作出規(guī)定，但比較分散、不集中，且過(guò)于原則、不具體，在實(shí)際工作中操作性較差，對(duì)工作缺乏指導(dǎo)性。此外，政府“工作秘密”在《政府信息公開(kāi)條例》的不予公開(kāi)的范圍中表述不夠明確，政府“工作秘密”是否可以公開(kāi)，是否不需要保護(hù)，該如何看待和處理政府“工作秘密”，成為一個(gè)重大困惑和難點(diǎn)。
一、政府“工作秘密”規(guī)范化不足的具體表現(xiàn)
1、缺乏效力高的統(tǒng)一適用性規(guī)范。盡管我國(guó)的《公務(wù)員法》、《法官法》、《檢察官法》、《人民警察法》等相關(guān)法律中都提到了政府“工作秘密”這一詞語(yǔ)，但是由于對(duì)政府“工作秘密”的規(guī)定沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各種法律規(guī)定的內(nèi)容也不盡相同。如政法和檔案兩個(gè)部門都對(duì)政府“工作秘密”的具體范圍作出規(guī)定，政法部門將“機(jī)關(guān)內(nèi)部工作簡(jiǎn)報(bào)、周報(bào)等一般文件、資料”、“機(jī)構(gòu)設(shè)備和人員編制情況”和“業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)領(lǐng)支情況”等三項(xiàng)同容，作為政府“工作秘密”管理；而在檔案工作中卻不是；檔案部門將“正在研究、尚未做出結(jié)論的內(nèi)部評(píng)議問(wèn)題”作為政府“工作秘密”，而在政法部門工作中卻沒(méi)有。此外，由于我們?nèi)狈εc政府“工作秘密”相配套的法律法規(guī)，使得政府“工作秘密”的管理缺乏有力的支撐，如政府“工作秘密”是什么，政府“工作秘密”包括哪些，應(yīng)如何保守政府“工作秘密”等等，在現(xiàn)行條文中均未明確說(shuō)明，造成了政府“工作秘密”模糊空間大、操作性較差，影響了工作的正常開(kāi)展。
2、政府“工作秘密”的概念界定不清。政府“工作秘密”作為秘密的一個(gè)重要分類，其內(nèi)涵外延到底是什么，法律上沒(méi)有明確界定。權(quán)威部門、地方法規(guī)和學(xué)界對(duì)其有三種界定。一是《公務(wù)員法》起草部門的界定，其含義為：（1）除國(guó)家秘密以外的，在公務(wù)活動(dòng)中不得公開(kāi)擴(kuò)散的事項(xiàng)。（2）一旦泄露會(huì)給本機(jī)關(guān)、單位的工作帶來(lái)被動(dòng)和損害的。二是在地方行政規(guī)章中，如廣州市政府2001年頒布的《廣州市保守工作秘密規(guī)定》第二條：“工作秘密是指在各級(jí)政府及其行政管理部門的公務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部管理中，不屬于國(guó)家秘密而又不宜對(duì)外公開(kāi)的，依照規(guī)定程序確定并在一定時(shí)間內(nèi)只限于一定范圍人員知悉的工作事項(xiàng)?！比菍W(xué)界的界定：政府“工作秘密”是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在其公務(wù)活動(dòng)中和內(nèi)部管理中產(chǎn)生的不屬于國(guó)家秘密而又不宜對(duì)外公開(kāi)的事項(xiàng)①。由于對(duì)政府“工作秘密”缺乏統(tǒng)一有效的解釋，給政府機(jī)關(guān)日常工作造成許多困難。
3、政府“工作秘密”的確定主體不明確。從上述政府“工作秘密”三種定界定概念可以看出，各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)是產(chǎn)生政府“工作秘密”最多、最重要的主體，即包括人民政府、公安、檢察、安全等在內(nèi)的一切國(guó)家行政機(jī)關(guān)?？沙烁骷?jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)以外，某些得到授權(quán)的公共企事業(yè)單位也是產(chǎn)生政府“工作秘密”的主體。隨著我國(guó)依法治國(guó)方略的逐步推進(jìn)，某些企事業(yè)單位獲得委托授權(quán)以從事公共事業(yè)管理、服務(wù)活動(dòng)，這些企事業(yè)單位的政府“工作秘密”存在著與公共利益和公民知情權(quán)發(fā)生沖突的可能，對(duì)此類主體也必須予以重視。國(guó)家行政機(jī)關(guān)是法人主體，而從事政府“工作秘密”的確定和保護(hù)等具體工作的是各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作人員，存在機(jī)關(guān)單位內(nèi)部政府“工作秘密”確定主體不明確的問(wèn)題。由于沒(méi)有明文規(guī)定，機(jī)關(guān)單位內(nèi)部都可以擬定政府“工作秘密”報(bào)領(lǐng)導(dǎo)審批；在工作中，一般是機(jī)關(guān)辦公室工作人員擬定，報(bào)領(lǐng)導(dǎo)決定或直接由領(lǐng)導(dǎo)自擬自定。由于機(jī)關(guān)內(nèi)部政府“工作秘密”確定主體的不明確，造成從事政府“工作秘密”前的崗前教育培訓(xùn)無(wú)從抓起，保護(hù)“工作秘密”的主體素質(zhì)不高，保密意識(shí)相當(dāng)缺乏。而且在實(shí)際工作中，政府“工作秘密”確定主體往往又是政府機(jī)關(guān)里接觸政府“工作秘密”幾率最高的人，存在極大的道德風(fēng)險(xiǎn)和失密隱患。
4、政府“工作秘密”的具體范圍不明確。我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中均未明確列舉政府“工作秘密”的具體范圍。在工作實(shí)踐中，一般是由各級(jí)黨政機(jī)關(guān)自行確定。在中央有關(guān)機(jī)關(guān)會(huì)同國(guó)家保密局制定的89個(gè)國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定中，有23個(gè)涉及政府“工作秘密”（絕大部分稱作“內(nèi)部管理事項(xiàng)”）的范圍。其內(nèi)容繁多，五花八門，包括各類不宜公開(kāi)的規(guī)劃、計(jì)劃、總結(jié)、講話、談話記錄、辦案信息，內(nèi)部人事、財(cái)務(wù)、勞資、檔案，內(nèi)部文件、刊物、簡(jiǎn)報(bào)、統(tǒng)計(jì)資料等。這些具體范圍往往成為目前相關(guān)部門黨政機(jī)關(guān)制定政府“工作秘密”的依據(jù)，可是細(xì)看這些具體范圍，不是規(guī)定的過(guò)于原則，就是已經(jīng)過(guò)時(shí)，實(shí)際操作中能用的不多，可以依據(jù)的也十分有限。而且，在我國(guó)100多個(gè)政府工作部門中，只有上述23個(gè)部門有關(guān)于政府“工作秘密”具體范圍規(guī)定外，其他部門定密更是無(wú)從依據(jù)，政府“工作秘密”制定和管理混亂不堪。
5、缺乏明確具體的定密及解密標(biāo)準(zhǔn)與程序。由于我國(guó)缺乏統(tǒng)一明確具體的定密解密標(biāo)準(zhǔn)與程序的法律規(guī)定，各個(gè)機(jī)關(guān)在認(rèn)定政府“工作秘密”和具體操作上往往各行其是，自行確定定密及解密標(biāo)準(zhǔn)或程序，存在很大不足。首先，各個(gè)機(jī)關(guān)自行確定的定密及解密標(biāo)準(zhǔn)往往不夠具體、全面，有的不利于工作開(kāi)展，如國(guó)家審計(jì)部門聯(lián)合國(guó)家保密局聯(lián)合制定的《審計(jì)工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》，在其第5條規(guī)定：“審計(jì)工作中雖不屬于國(guó)家秘密，但又不宜公開(kāi)的事項(xiàng)，為“工作秘密”，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自擴(kuò)散”。此條款作為認(rèn)定審計(jì)部門“工作秘密”的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)疑太過(guò)于簡(jiǎn)單，太過(guò)于籠統(tǒng)，不方便在實(shí)踐中的具體運(yùn)用；有的還會(huì)被鉆空子，由于沒(méi)有明確具體的定密解密標(biāo)準(zhǔn)，有的部門會(huì)甚至將自認(rèn)為公開(kāi)會(huì)不利于本單位利益或影響本單位非正常工作開(kāi)展的事項(xiàng)也確定為政府“工作秘密”，并加以保護(hù)，從而影響政府部門公正履職。其次，各個(gè)單位自行確定的定密及解密程序各種各樣，存在隨意性和混亂性，具體表現(xiàn)為：一是審批程序多樣。有的單位是由辦公室人員以書(shū)面形式擬定，報(bào)辦公室主任審核，后由分管領(lǐng)導(dǎo)簽字批準(zhǔn)；有的單位全體干部都可以擬定，或有或無(wú)書(shū)面請(qǐng)示，辦公室或分管領(lǐng)導(dǎo)或口頭均可簽字審批；有的單位領(lǐng)導(dǎo)層自行研究決定，口頭或會(huì)議對(duì)內(nèi)部人員告知等等。二是標(biāo)識(shí)程序多且雜。有以“內(nèi)部”、“內(nèi)部信息”標(biāo)注在文件左上角的，也有以“參考消息”、“內(nèi)部文件”標(biāo)于右上角的等等，也是多種多樣，政府“工作秘密”標(biāo)識(shí)混亂。三是在解密程序方面，各個(gè)單位基本上都是隨事態(tài)發(fā)展自行解密，沒(méi)有履行解密程序。
6、保護(hù)政府“工作秘密”的責(zé)任要求不足。保護(hù)政府“工作秘密”應(yīng)該做到事前審核確定、事中監(jiān)督檢查、事后追究責(zé)任。綜觀我國(guó)有關(guān)保護(hù)政府“工作秘密”責(zé)任相關(guān)規(guī)定，多是事后責(zé)任追究條款，如國(guó)務(wù)院公布的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》中第二十六條規(guī)定：“泄露國(guó)家秘密、工作秘密，或者泄露因履行職責(zé)掌握的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，造成不良后果的，給予警告、記過(guò)或者記大過(guò)處分；情節(jié)較重的，給予降級(jí)或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除處分?！薄度嗣窬旆ā?、《法官法》、《檢察官法》等也都有事后追究責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，若泄露工作秘密的，應(yīng)當(dāng)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。由于缺乏事前的規(guī)范審核和事中定期或不定期的督查，我國(guó)政府“工作秘密”保護(hù)在實(shí)踐中存在兩個(gè)方面不足：一是政府“工作秘密”保密管理混亂。由于沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)范的政府“工作秘密”審核制度，錯(cuò)定密、漏定密、濫定密情況在實(shí)踐工作中時(shí)有發(fā)生，存在將政府“工作秘密”被混雜于一般政府信息當(dāng)中的現(xiàn)象，政府“工作秘密”也因此常常被流露在外，或誤將一般信息作為政府“工作秘密”加以保護(hù)的，浪費(fèi)機(jī)關(guān)人力、物力、財(cái)力。二是政府“工作秘密”載體監(jiān)督管理不善，存在泄密隱患。政府“工作秘密”存儲(chǔ)載體主要有兩種，一種紙質(zhì)文件，由于管理不善，機(jī)關(guān)里常有將紙質(zhì)文件隨意擺放、傳閱過(guò)程中沒(méi)有及時(shí)收回流落在外、隨意攜帶外出等現(xiàn)象發(fā)生，泄密隱患嚴(yán)重；另一種是以電子文檔形式存在于電腦或U盤當(dāng)中，在日常工作中，政府機(jī)關(guān)涉密電腦是網(wǎng)絡(luò)黑客攻擊的重點(diǎn)對(duì)象，他們經(jīng)常趁政府機(jī)關(guān)工作人員交叉在涉密機(jī)與非涉密機(jī)之間使用U盤的機(jī)會(huì)，由事先植入到U盤的惡意軟件隨意竊取涉密電腦中的涉密信息，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)送到自已手中；或者直接攻擊政府機(jī)關(guān)的政務(wù)內(nèi)網(wǎng)，由于許多政府機(jī)關(guān)保密技術(shù)薄弱、政府機(jī)關(guān)政務(wù)內(nèi)網(wǎng)技術(shù)防護(hù)不過(guò)硬，泄密事件也常常發(fā)生。
二、政府“工作秘密”規(guī)范化不足的原因
1、受傳統(tǒng)落后理念的影響。幾千年封建統(tǒng)治思想的還具有很大的影響力。人民政府代表“人民”的自我認(rèn)同觀念普遍存在，民眾自覺(jué)服從政府管理是不容質(zhì)疑的，管制式行政是我國(guó)行政管理的基本模式。行政主體與行政相對(duì)人之間“管制”與“被管制”、“命令”與“服從”的關(guān)系不能將民眾“國(guó)家主人”的地位在行政管理中表現(xiàn)出來(lái)。一方面，政府管理模式已經(jīng)使政府機(jī)關(guān)工作人員的行為形成一種慣性，即政府機(jī)關(guān)習(xí)慣于單方?jīng)Q定后向公眾直接發(fā)布命令，實(shí)施政府決策、公布信息而無(wú)須訴說(shuō)原由，習(xí)慣于公眾無(wú)異議地接受信息、遵從決策，而不考慮政府的決策是否需“公開(kāi)”或“秘密”之分。另一方面，我國(guó)政府行政法治理念自改革開(kāi)放以來(lái)才逐漸認(rèn)識(shí)、確立，行政法制化目前仍有很大不足。對(duì)政府“工作秘密”予以規(guī)范的必要性與緊迫性更未受到重視。當(dāng)然，還存在一種情況，即混亂不清的政府“工作秘密”的現(xiàn)狀，有利于個(gè)別政府機(jī)關(guān)負(fù)面行為如腐敗行為的潛藏，也導(dǎo)致他們不愿意去改變這種現(xiàn)狀。
2、社會(huì)公眾對(duì)界定政務(wù)“公開(kāi)”與“保密”的整體要求不足。由于受封建專制統(tǒng)治的影響及建國(guó)以來(lái)我國(guó)政府長(zhǎng)期實(shí)行管制式行政，社會(huì)民眾的主體意識(shí)不強(qiáng)，習(xí)慣于被動(dòng)接受政府的信息、決策，缺少主動(dòng)了解和質(zhì)疑。雖然隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的維權(quán)意識(shí)與參政意識(shí)覺(jué)醒，特別是《政府信息公開(kāi)條例》施行后，已有人基于維護(hù)社會(huì)或自身權(quán)益向政府申請(qǐng)公開(kāi)政府信息，但相對(duì)中國(guó)近14億的人口而言，畢竟少之又是少，尚未形成積極、主動(dòng)的維權(quán)及參政的社會(huì)需求與環(huán)境。社會(huì)公眾整體的維權(quán)及參政意識(shí)高，必將不斷要求從公權(quán)力機(jī)關(guān)合理獲得信息知情權(quán)，這能夠形成一種強(qiáng)大的外在推力，促使政府認(rèn)識(shí)到界定政府信息“公開(kāi)”與“保密”界限的重要性，從而不斷規(guī)范完善政府信息公開(kāi)和政府“工作秘密”工作機(jī)制。
3、政府“工作秘密”自身特性的影響。政府“工作秘密”既沒(méi)有像國(guó)家秘密那樣具有危及國(guó)家安全利益的引人注目性，也不同于一般工作信息的普及性及無(wú)危害性，它處于一種中間的狀態(tài)，造成政府“工作秘密”長(zhǎng)期以來(lái)在實(shí)踐中以兩種形式存在：一是以國(guó)家秘密形式存在。政府“工作秘密”在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，是被當(dāng)做相當(dāng)于比秘密級(jí)國(guó)家秘密低一級(jí)的國(guó)家秘密來(lái)加以保護(hù)的，如我國(guó)制定的89個(gè)關(guān)于國(guó)家秘密具體范圍的規(guī)定里，有1/3提到對(duì)政府“工作秘密”的保護(hù)。二是混雜于一般政府信息。正由于政府“工作秘密”它自身所處的這種不上不下的中間狀態(tài)，使得它常常容易被人忽視，并疏于保護(hù)，甚至被混雜于一般政府信息當(dāng)中。
三、我國(guó)政府“工作秘密”規(guī)范化建設(shè)的思考
1 明確政府“工作秘密”的概念界定和確定主體
要制定一部規(guī)范政府“工作秘密”的行政法規(guī)，首先要明確政府“工作秘密”的概念界定。目前存在權(quán)威部門、地方法規(guī)和學(xué)界三方對(duì)政府“工作秘密”的三種不同概念界定，這三種概念界定在一定程度上概括了政府“工作秘密”的內(nèi)在和外在特征，但是，它們又分別存在以下的缺陷：一是把政府“工作秘密”的主體僅限于各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，把某些事實(shí)上擁有政府“工作秘密”并需要準(zhǔn)確界定的公共企事業(yè)單位排除在外；二是沒(méi)有指明政府“工作秘密”的本質(zhì)特征在于保障各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、授權(quán)單位正當(dāng)行使職權(quán)；三是沒(méi)有歸納出政府“工作秘密”的程序特征，從而導(dǎo)致實(shí)踐中確定政府“工作秘密”的隨意性；四是運(yùn)用“否定式”來(lái)界定政府“工作秘密”并沒(méi)有說(shuō)清政府“工作秘密”是什么，包含什么，政府“工作秘密”的界定必須是一個(gè)肯定命題。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從保障公民知情權(quán)和推進(jìn)政府信息公開(kāi)的視角來(lái)確定政府“工作秘密”更為妥當(dāng)，即所謂政府“工作秘密”是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、授權(quán)單位為了保障其職權(quán)的正當(dāng)行使，依據(jù)簡(jiǎn)易程序確定并在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍人員知悉的工作事項(xiàng)。
要明確政府“工作秘密”的確定主體，即各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其授權(quán)單位，并具體明確到人。在今年4月份剛剛修訂頒布的《保密法》中規(guī)定了定密責(zé)任人制度，即“機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)人及其指定的人員為定密責(zé)任人，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)、單位的國(guó)家秘密確定、變更和解除工作?！彪m然政府“工作秘密”不似國(guó)家秘密危害性那么大，但其泄露造成的影響我們也不可忽視，鑒于國(guó)外政府對(duì)敏感信息確定主體的管理，及我國(guó)國(guó)家秘密對(duì)確定主體的管理，筆者認(rèn)為，保護(hù)政府“工作秘密”也應(yīng)確定定密責(zé)任人制度，即通過(guò)確定保密專人，并對(duì)之進(jìn)行崗前培訓(xùn)，簽訂保密承諾或協(xié)書(shū)，明確權(quán)責(zé)規(guī)定，從而規(guī)范管理。
2 明確確定政府“工作秘密”須堅(jiān)持的基本原則
確定和保護(hù)政府政府“工作秘密”，既要確保政府“工作秘密”安全，保障政府各項(xiàng)業(yè)務(wù)順利進(jìn)行，又要保障公民合法合理的信息知情權(quán)。即確定政府“工作秘密”應(yīng)以不危及或影響公共利益、行政機(jī)關(guān)特權(quán)、公民私人利益為準(zhǔn)，并同時(shí)采用利益平衡原則作為我國(guó)裁量公開(kāi)政府“工作秘密”的基本原則。當(dāng)保密再次遇到公開(kāi)，即當(dāng)政府信息公開(kāi)與不公開(kāi)的邊界出現(xiàn)模糊、不容易確定時(shí)，我們就可以通過(guò)利益平衡原則，根據(jù)對(duì)社會(huì)的損害與效益分析，決定是否應(yīng)該保密和公開(kāi)。
3 以列舉方式明確政府“工作秘密”具體范圍
工作秘密可以不向外公開(kāi),但不能借口政府“工作秘密”而把大量的政府信息加以隱瞞,而不予以公開(kāi),不能借口政府“工作秘密”為政府進(jìn)行信息資源尋租創(chuàng)造條件,從而最終損害的是社會(huì)公眾的知情權(quán)。所以，政府“工作秘密”的具體范圍不能規(guī)定過(guò)廣。以不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定為準(zhǔn)，可將“工作秘密”具體范圍確定為：一是與公眾無(wú)關(guān)的、純粹的機(jī)關(guān)內(nèi)部人事規(guī)則與事務(wù)。二是與刑事執(zhí)法有關(guān),公開(kāi)后會(huì)影響犯罪偵查、公訴、審判與執(zhí)行刑罰,或者影響被告人公平受審判權(quán)利的信息。三是政府機(jī)關(guān)決策過(guò)程中,政府機(jī)關(guān)之間或者政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的研究、建議、討論或者審議,一旦公開(kāi)會(huì)影響決策過(guò)程或造成公眾混亂的信息。四是政府敏感信息。由于敏感信息的“可能危及”的危害性，從而行政機(jī)關(guān)保留自由裁量余地。對(duì)于這類信息，當(dāng)政府機(jī)關(guān)一旦遇到公眾的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)時(shí)，可以通過(guò)利益平衡原則或損害衡量原則對(duì)政府“工作秘密”進(jìn)行明確界定，而公眾也可以運(yùn)用這個(gè)原則來(lái)進(jìn)行判斷，進(jìn)行衡量。
4 規(guī)范政府“工作秘密”的制定和標(biāo)識(shí)程序
除了對(duì)政府“工作秘密”進(jìn)行具體范圍上的限制外，還必須對(duì)其程序進(jìn)行限制。也就是說(shuō)，政府“工作秘密”的確定、保密期限的確定和變更、標(biāo)示、涉密、解密等具體程序必須有明確規(guī)定。但是，政府“工作秘密”的確定與保護(hù)程序不宜等同于國(guó)家秘密的確定與保護(hù)程序，而應(yīng)突出其簡(jiǎn)易性的特點(diǎn)。簡(jiǎn)易程序是指行政機(jī)關(guān)和授權(quán)單位省略、簡(jiǎn)化或合并國(guó)家秘密確定與保護(hù)程序的某些步驟和環(huán)節(jié)，在較短時(shí)間之內(nèi)確定與保護(hù)政府“工作秘密”的程序。簡(jiǎn)易性不是隨意性，可相對(duì)于國(guó)家秘密確定與保護(hù)程序的法定性、嚴(yán)格性，適當(dāng)降低其標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)進(jìn)行操作。
5 規(guī)范政府“工作秘密”的保護(hù)方式
采用信息公開(kāi)例外模式，即直接將政府“工作秘密”中確需保護(hù)的有關(guān)敏感信息，納入信息公開(kāi)立法中免于公開(kāi)的范圍中，從而給政府“工作秘密”預(yù)留一定的空間。這一模式不但有成功的國(guó)際先例為樣板，又符合我國(guó)法律發(fā)展的現(xiàn)狀和社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。
為使政府“工作秘密”管理更加規(guī)范，具有實(shí)際操作性，還必須制定一部規(guī)范政府“工作秘密”的行政法規(guī)，改變目前政府“工作秘密”范圍模糊不清、界限不明的混亂局面，將政府“工作秘密”納入法制化管理的軌道，從而給政府“工作秘密”今后的生存和發(fā)展提供了空間。
6 建立監(jiān)督機(jī)制，明確權(quán)責(zé)
在保障政府機(jī)關(guān)正當(dāng)行使保守政府“工作秘密”職責(zé)的同時(shí)，還應(yīng)明確政府“工作秘密”的責(zé)任，做到權(quán)責(zé)明確。另外，要加強(qiáng)規(guī)范“工作秘密”管理，僅有法律法規(guī)是不夠的，還必須要加強(qiáng)監(jiān)督，可以通過(guò)兩種途徑:一種是完善行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度。二是發(fā)揮群眾的力量，實(shí)行群眾社會(huì)監(jiān)督。
四、結(jié)束語(yǔ)
政府信息公開(kāi)是現(xiàn)代社會(huì)的基本要求和必然趨勢(shì)。規(guī)范政府“工作秘密”，明確界定公開(kāi)與保密的界限，不僅是為了規(guī)范政府“工作秘密”，而是在規(guī)范政府“工作秘密”的同時(shí)，也方便了政府信息公開(kāi)工作的順利開(kāi)展，從而促使政府職能得到更好地履行，促進(jìn)了社會(huì)公眾對(duì)政府“工作秘密”保護(hù)行為的理解，從而徹底解決政府與社會(huì)公眾的矛盾，防止國(guó)家秘密的無(wú)限膨脹，使國(guó)家秘密得到更好地保護(hù)。當(dāng)然，合理規(guī)范政府“工作秘密”，還有賴于政府觀念的更新與轉(zhuǎn)變、富有成效的立法且付諸實(shí)施的有關(guān)工作機(jī)制的健全。
注釋：
①秉澤：《工作秘密概念初探》，《保密工作》，2010年第1期。
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⑧秉澤：《工作秘密概念初探》，《保密工作》，2010年第1期。
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⑩雷泓霈：《政府信息公開(kāi)應(yīng)杜絕“保密保護(hù)傘”》，《中國(guó)信用報(bào)》，2008年第11期，第61版。
《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》
《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》
《中華人民共和國(guó)人民警察法》
《中華人民共和國(guó)法官法》
《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》
《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》
《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》
《廣州市保守工作秘密規(guī)定》
作者簡(jiǎn)介：陳云娟（1981～），女，福州市保密局。郵編：350001
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