［提要］國家“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要提出，要立足保障基本需求、引導合理消費，加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。近幾年福州市住房保障工作取得了一定的成效，但也面臨著諸多困難和問題。建議我市加大保障性安居工程建設力度，重點發(fā)展公共租賃住房，建立穩(wěn)定投入機制，創(chuàng)新融資渠道，嚴格保障房準入和退出機制，引導社會力量參與保障性住房建設運營。
［關鍵詞］保障性住房對策建議

　　保障性住房建設對于加快解決群眾住房困難，調整住房供應結構，促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展具有重要的作用。保障性住房問題是關系民眾住有所居的重大民生問題。國家“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要提出，要立足保障基本需求、引導合理消費，加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。在不斷強化政府責任的同時，加大保障性安居工程建設力度，重點發(fā)展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體。近年來，福州市委、市政府認真落實國家房地產調控政策，不斷加大保障住房建設力度，全面推進住房保障工作，取得了積極的成效，但工作推進中也出現了不少新情況新問題。
一、福州市保障性住房建設取得的成效
1、保障性住房建設和供應力度持續(xù)加大，結構更加優(yōu)化?！笆晃濉逼陂g共落實建設保障房項目172個約11　64萬套，1050萬平方米，其中：廉租住房17992套、經濟適用住房12695套、經濟租賃房（公共租賃住房）6591套、限價房（安置房）79152套?！笆濉逼陂g擬建保障性住房2303萬平方米，比“十一五”建設總面積增長119%。今年計劃建設35415套，約為“十一五”期間總量的30%，是建設任務最為繁重的一年，特別是重點加大對公共租賃住房建設的投入，目標建設10000套公共租賃住房，同比增長75　6%，是“十一五”期間建設的經濟租賃房（公共租賃住房）的1　51倍。
2、住房保障體系日趨完善，保障實施范圍逐年擴大。福州市于1998年建立經濟適用住房保障制度，2000年建立廉租住房保障制度，2008年在全國率先建立經濟租賃房和限價房保障制度，并修訂了廉租住房、經濟適用住房政府規(guī)章，2010年，出臺了《福州市城區(qū)經濟適用住房上市交易辦法》，進一步完善了經濟適用住房的管理制度，住房保障的門檻逐年降低，保障范圍逐年擴大（如下圖）。隨著今年《福州市公共租賃住房管理暫行辦法》即將出臺，作為保障房發(fā)展重點的公共租賃住房，將打破戶籍限制，使住房保障不僅有效覆蓋到“夾心層”，而且把符合條件的大中專畢業(yè)生及外來務工人員納入保障范圍，初步形成了面向不同收入群體的包括廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房和限價房（安置房）四類保障性住房在內的多層次住房保障制度體系。

3、保障性住房配套服務設施有較大改善。我市早期建設的保障房小區(qū)地處偏遠，周邊生活配套設施未同步建設，生活設施不完善。但隨著城市的擴大，周邊配套已日趨改善。近年建設的保障房力求做到小區(qū)和周邊教育、道路、商業(yè)、公園、公交等配套設施同步規(guī)劃、同步建設、同步完工，以福灣新城為例，福灣路、建新南路等縱橫鋪設，交通便利；布點好又多等大型超市及20000多平方米的綜合商場，方便居民購物；建設總用地面積16200平方米，水體面積3400平方米的城市公園，作為居民的休閑場所；配建垃圾轉運站和福灣新城小學，綜合改造了福灣新城排澇設施，設置公交車首末站點，便利了居民的工作生活。
4、保障性住房分配和管理更加規(guī)范和完善。一是保障性住房的申請程序按照“公平、公正、公開”的原則，建立“三級審核、兩級公示”的工作機制，并實行常態(tài)化受理；依法依規(guī)公開準入門檻，做到信息透明，在保障房分配環(huán)節(jié)引入社會監(jiān)督，廉租住房、經濟適用住房保障對象選房順序號均采取公開抽號、抽簽的方式進行，有效避免“尋租行為”；二是實行租（售）后動態(tài)管理的監(jiān)管機制，經濟適用住房由所在區(qū)、街（鎮(zhèn)）按照只能用于自住，不得出租、出借的原則加強入住管理，由國有房產管理中心建立廉租住房、經濟租賃房租賃動態(tài)管理機制，對住房保障對象實行信息化管理，基本建成保障對象管理系統(tǒng)，實行一戶一檔；每年由市國有房產管理中心組織各小區(qū)的經營租賃實施機構開展入戶調查（入戶調查率要達到100%）、審核并在當地社區(qū)和媒體（網站）分別進行公示，經年審不再符合條件者需退出保障房；三是廉租住房、經濟租賃房（公共租賃住房）小區(qū)基本引入有資質的物業(yè)管理公司，未引入物業(yè)管理公司的三個小區(qū)依托市國有房產有限公司統(tǒng)一管理。
二、保障性住房工作面臨的困難與問題
　　隨著保障房建設力度不斷加大，供應量大幅增加以及向租賃性保障房的傾斜，住房保障工作也面臨著新困難和新問題，呈現新的特點。
1、保障房建設的統(tǒng)籌規(guī)劃工作有待加強。首先，住房保障工作的目標還不太清晰，需求總量不明確。造成部分保障房建設的盲目性和被動性。如以廉租房為例，2009、2010兩年省下達我市最終由市本級承擔的保障性安居工程目標任務中廉租住房建設指標分別達到了3500套和6830套，大大超出了每年1000左右（如2010年全市僅1045戶）的實際需求。其次，保障房項目的綜合平衡配套開發(fā)的水平有待提高，缺乏設計精巧大規(guī)模綜合平衡配套開發(fā)的成功案例。
2、保障性住房建設資金投資主體單一，融資渠道偏窄。目前福州市的保障房資金主要依靠財政性資金投資和貸款融資。2011年福州市保障性住房年度投資額29億，其中廉租住房及公共租賃住房的年度計劃投資額為7　16億元，市財政2011年用于保障房的資金預算為7　83億元。今年3月，福州市住宅發(fā)展中心與國家開發(fā)銀行福建省分行簽訂了《開發(fā)性金融支持福州市保障性安居工程建設合作協(xié)議》。根據協(xié)議，國家開發(fā)銀行將在今后3年內為福州保障性安居工程提供100億元信貸支持，主要是用于限價房的開發(fā)建設。此外，福州市還在探索實施住房公積金貸款用于支持重點保障性住房建設。雖然目前福州還未遭遇保障房建設的資金困難，但隨著需要一次性投入大、資金占用周期長、投資回報率較低的公租房成為保障房建設的主體，以及在通脹形勢嚴峻的背景下，中央金融政策持續(xù)趨緊，福州保障房投資主體、融資渠道單一的現狀急需改變。
3、住房保障機構力量分散，隊伍需要加強。福州住房保障組織機構主要是福州市住房保障與房地產管理局，同時福州市國有房產管理中心、住宅發(fā)展中心、土地發(fā)展中心、公積金管理中心、民政局以及區(qū)房管局、街道等參與分工負責。由于福州市保障房建設機構林立、職能交叉，未能最大效率的統(tǒng)籌保障房建設開發(fā)，亟待設立專門機構對保障房建設運營進行規(guī)范性管理，如北京成立了保障房建設投資中心，主要承擔保障房融資、建設，以及公租房運營管理等方面的職責。同時，還存在著專業(yè)人員、基層骨干不足的問題。特別是擔當第一道調查審核任務的基層，人員配備不到位，臨時性介入、專業(yè)性欠缺等問題更為嚴重。
4、拆遷交地延遲問題。拆遷交地問題是目前保障性住房建設過程中的主要問題。有些項目已辦理土地收儲審批，但尚在辦理征收令，項目未動遷；另有多個項目已動遷，但尚未全面完成拆遷交地。
　　由于拆遷交地工作延遲，導致許多后續(xù)問題。一方面，由于未完成整塊地塊的拆遷工作，導致施工單位無法正常辦理施工許可證、規(guī)劃許可證等，延遲施工進程。另一方面，由于目前保障性住房多為高層建筑，其大部分為連體地下室，樁基施工完成后，如拆遷地塊無法全面完成交地，將難以進入下一道工序施工，增加了工程成本。再一方面，拆遷交地延遲還使得保障性住房周邊原本規(guī)劃好的配套設施建設延期，導致入住的群眾生活不便，影響使用效率。
 5、保障性住房建設審批手續(xù)復雜。保障房項目建審工作需要經過項目選址、立項、勘察和設計招標、規(guī)劃總平面審批、辦理建設用地許可證、辦理征地拆遷手續(xù)及拆遷委托、設計方案及擴初會審、施工圖審查及辦理建設工程規(guī)劃許可證、監(jiān)理及施工招標、簽訂監(jiān)理及施工合同、辦理委托質量監(jiān)督和安全監(jiān)督手續(xù)、辦理施工許可證、三通一平準備工作等十余項步驟。程序繁復且時有交叉，而審查批準的職能又分屬于不同的部門，影響了整體工作效率。
6、部分保障性住房周邊配套設施仍顯不足。雖然我市的保障性住房周邊配套設施正在逐步完善，但與群眾的期望仍有一定的差距。以福灣新城為例，公共交通線路少，僅有一路車可抵達福州市中心，發(fā)車頻率低，且末班車只至19:30，給周邊群眾的工作生活帶來不便；周邊教育設施缺乏，因拆遷延遲，已規(guī)劃但未建設小學，導致小區(qū)適齡兒童上學難問題突出。
7、保障房居民收入認定困難，違規(guī)懲罰力度不足。隨著社會經濟的不斷發(fā)展，居民收入渠道日益多元化，而目前尚未建立統(tǒng)一的公民收入信息體系，因此在保障性住房申請人收入認定工作方面存在著較大困難。尤其是作為今后保障性住房主體的公共租賃住房很難找到合理的劃分依據，特別是科學劃分流動性更強的外來務工人員，這將使得公共租賃住房制度在實施過程中準入認定模糊，影響公平效率的發(fā)揮。同時，在目前現有的保障房條例中，對于虛假申報、騙購騙租、違規(guī)轉租轉售、閑置浪費保障房等行為的懲處力度不足，造成其違法成本不高，難以形成震懾作用。
三、完善我市保障性住房工作的對策建議
1、加強保障性住房建設的統(tǒng)籌規(guī)劃
　　建立“以需定建”機制，使保障性住房供應數量和結構與需求相適應。保障性住房建設和供應, 在規(guī)劃前期，首先根據住房申請的總量、戶型、面積等情況，進行相關調研，摸清保障性住房的實際需求量，以此為依據，結合資金、土地、建設規(guī)模等因素，制定以若干年為周期的建設規(guī)劃，實現保障性住房建設有序開展，以需定建。同時，將保障性住房建設與城市發(fā)展相結合，以保障房項目為啟動，通過低成本土地實現其“經濟性”；其他規(guī)劃項目迅速跟進，配套周邊環(huán)境設施，形成成片規(guī)模配套開發(fā)，帶動區(qū)域人氣，提升周邊地塊升值空間，拉動城市新增長點，大規(guī)模綜合平衡配套開發(fā)，統(tǒng)籌商業(yè)地產與保障性住房協(xié)調發(fā)展。
2、創(chuàng)新融資機制
　　積極探索建立保障性住房建設資金多元化投資機制，拓寬融資渠道。
　?。?）探索保障房盈利模式，引入多元化投資主體。通過政策傾斜、稅費減免、資金補助、項目組合等多種手段，形成保障房建設營運的合理盈利空間，從而引導吸引社會資金、多元投資主體積極投資經營保障房。一要引導地方國有企業(yè)、大型專業(yè)房地產開發(fā)企業(yè)參與保障房建設和運營。由政府無償劃撥土地或出讓保障房專門用地，充分利用市場資源，將保障房小區(qū)內附屬的商場、停車場以及其他非居住性設施與保障房統(tǒng)籌經營管理，通過出租出售保障房及配套商業(yè)物業(yè)、將部分零售及停車場設施分拆上市等方式保證盈利可持續(xù)增長。在此基礎上，積極吸引社?；?、保險資金等投資保障性建設或購買證券化的住房資產。充分發(fā)揮政府引導下商業(yè)化運作融資模式的資金籌措功能，促進保障房的可持續(xù)經營。二要結合先租后售，穩(wěn)妥推行保障房“共有產權”制度。允許符合條件的家庭在支付租金的同時，可以分期購買公共租賃住房部分產權，與持有機構根據出資比例共同擁有保障房的產權。一段時間后，家庭可買下另一部分產權，擁有完全產權。當購買的保障房需要再次賣出時，只能以扣除增值收益的價格由持有機構回購，使保障房重新回歸。這樣既有利于回籠建設資金，解決公共租賃住房利潤低的問題，又有利于避免“保障房房源流失”和“高額利差導致的尋租套利”的現象發(fā)生。
　?。?）積極打造保障房建設融資平臺，通過發(fā)行企業(yè)債券，吸引各類社會資金，用于建設保障房。今年6月，國家發(fā)改委發(fā)布了《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》，支持符合條件的地方政府投融資平臺公司和其他企業(yè)，通過發(fā)行企業(yè)債券進行保障性住房項目融資。建議福州可考慮以國有房產有限公司或房地產發(fā)展集團有限公司的名義打造保障房融資平臺，積極爭取發(fā)行企業(yè)債券用于保障房項目建設的融資。
3、加強住房保障制度管理創(chuàng)新
　　為提高保障性住房建設、管理的專門性和系統(tǒng)性，建議設立專業(yè)的獨立的保障房投資建設管理機構，整合系統(tǒng)資源，匯集財政投入，統(tǒng)領住房保障的運作，加強住房保障目標和規(guī)劃等基礎研究，充分利用各種金融工具打造高效的住房保障融資平臺。推行設計、施工一體化和工程總承包制度，保證工程總體質量，加快施工速度。整合運營保障房項目中的店鋪、停車場等商業(yè)設施與非住宅設施，通過市場化、專業(yè)化運作，為持續(xù)建設保障房提供強力支持。此外，鑒于當前住房保障工作呈現政策性強、涉及面廣、社會關注度高等特點，涉及建設、準入、分配、監(jiān)管等幾個環(huán)節(jié)，尤其是新增加了大量公共租賃住房，工作量大，而機構、人員配置相對薄弱，建議對住房保障機構、人員配置等問題，在充分調查的情況下，進一步加強人員配置，統(tǒng)一培訓，增強專業(yè)技能。
4、加快拆遷交地工作進程
　　解決拆遷交地延遲問題，一要在堅持公開、公正、公平的原則下，在政策范圍內，簡化程序，特事特辦，切實為拆遷項目手續(xù)辦理提供方便。涉及審批的相關部門安排專管領導，專人負責，優(yōu)先評審，限時辦結。二要堅持依法辦事、按政策辦事。公開拆遷補償標準，講清拆遷政策；公開政府財政及有關部門補貼，講清拆遷的性質；公開安置房建設成本，講清定價依據；公開銷售程序、時間、價格和數量，講清安置辦法；公開新房的價格，請群眾算賬比較；公開拆遷安置人員名單，讓群眾監(jiān)督。三要提前介入啟動辦證程序，進行信訪評估，耐心細致的做好政策解釋工作。四要營造良好輿論氛圍。通過報刊、電視等媒體以及政府網站、手機等電子信息平臺展開宣傳攻勢，使拆遷與保障房建設的意義婦孺皆知，為和諧拆遷贏得輿論支持。從而加快拆遷進程，確保保障性住房項目按時完工。
5、簡化保障性住房建設審批手續(xù)
　　建立“綠色審批”機制，并開設“綠色通道”加快推進保障性住房項目的規(guī)劃審批工作。對保障性住房項目優(yōu)先組織設計方案審查，提前做好前期工作，待申報材料齊全后即可按程序核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。協(xié)調保障性住房項目涉及的相關部門、企業(yè)主動提前介入，超前服務，通過采取聯合踏勘、具體指導會審及對施工圖審查、聯合竣工驗收，最大限度縮短審批時間。
6、高度重視基礎設施配套建設，確保保障性住房的入住效率
　　充分考慮和居住相關聯的出行、購物、就學、就業(yè)、就醫(yī)等需要,在大規(guī)模新建的保障性住房項目周邊，同步做好保障房配套公共服務設施和后續(xù)管理。同時，在規(guī)劃選址上, 充分利用已有配套設施，將保障性住房盡量與商品房有機融合在一起，共享小區(qū)環(huán)境和專業(yè)物業(yè)公司的管理與服務，避免社會階層隔離。降低居民的生活成本，促進和諧社會建設，使保障房政策為福州市創(chuàng)建和諧宜居城市錦上添花。
7、完善準入和退出機制，加強監(jiān)督管理
　?。?）建立健全信息共享機制。建立和完善公民經濟狀況核查系統(tǒng)和個人信用制度，不僅是經濟健康發(fā)展的必要保證，更是實現社會公平，真正發(fā)揮住房保障作用，減少“尋租”現象發(fā)生的根本保證。建議我市整合民政、房屋管理、人力社保、工商、公安、銀行、稅務等部門信息，建立公民經濟狀況核查系統(tǒng)，了解申請家庭的實際經濟狀況，提供申請保障性住房所必需的核查報告。聯建銀行個人信用制度，以記錄信用污點方式懲罰虛報騙保等失信行為。
　?。?）依法健全準入、退出機制，加大懲處力度。完善現有住房保障法規(guī)，明確各級政府在推進住房保障工程中的責任，規(guī)范保障房的分配、運營、流轉。一要加大對虛假申報、騙購騙租、違規(guī)轉租轉售、閑置浪費保障房等行為的懲罰力度，提高其違法成本，追究法律責任，體現住房保障的公平性。如在《深圳市保障性住房條例》最新的修訂稿中規(guī)定，住房保障申請人、共同申請人出具虛假證明材料的，涉嫌詐騙、偽造公文印章、賄賂等犯罪的，在經濟上處以數萬元罰款及沒收非法所得，在法律程序上追究行政責任及刑事責任。二要嚴格保障性住房上市交易管理，對根據相關政策符合上市交易的保障性住房，建議由政府以扣除增值收益的價格回購，并重新分配給符合條件的保障對象，實現保障性住房在中低收入居民和人才中循環(huán)分配的機制。
　　

 　   　課題負責：姚瑞強
       課題組成員：黃尚斌 薛晴 王正凱
       執(zhí)筆：王正凱