［提要］建國六十年取得的成就舉世矚目，但社會中仍存在諸多不和諧因素，如區(qū)域差距的擴大。縮小區(qū)域發(fā)展差距不只是縮小區(qū)域經(jīng)濟總量間的差距，更要注重縮小區(qū)域間基本公共服務的差距。目前我國省際毗鄰地區(qū)由于其特殊的地理位置受省際壁壘影響，長期發(fā)展滯后，基本公共服務難以保證，區(qū)域之間的差異進一步擴大。黨的十七大從優(yōu)化國土開發(fā)，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標出發(fā)，提出注重實現(xiàn)基本公共服務均等化。在合作共贏的浪潮不斷高漲，區(qū)域間的經(jīng)濟合作已成趨勢的形勢下，通過省際毗鄰區(qū)域合作，引導生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動，推動其公共服務均等化，為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展指明了前進的方向。
      ［關鍵詞］基本公共服務均等化區(qū)域差距省際毗鄰區(qū)區(qū)域協(xié)作

      建國六十年來，中國共產(chǎn)黨團結帶領全國各族人民，取得了社會主義現(xiàn)代化建設的偉大成就，中國經(jīng)濟社會發(fā)生了翻天覆地的變化。隨著我國政府對民生工作的重視，構建社會主義和諧社會和以人為本的科學發(fā)展觀的提出，人民生活原來溫飽不足的狀態(tài)得以改變，實現(xiàn)了總體小康，正在向全面小康扎實邁進。城鄉(xiāng)居民收入水平和富裕程度顯著提高，生活水平和質量明顯改善，居民消費水平不斷提高。覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度逐步建立和完善，社會保障體系建設取得明顯效果。建國六十周年，我們?nèi)〉玫某煽兣e世矚目，同時我們也要清醒地認識到目前我們的社會中仍存在諸多不和諧因素。與我國綜合實力逐步增強，國內(nèi)生產(chǎn)總值快速增長相伴而生的是人們在各方面的差距也隨之拉大，這其中就包括了區(qū)域差距的擴大，東部沿海地區(qū)發(fā)展突飛猛進，而中西部地區(qū)的發(fā)展卻相對滯后。而在我國公共服務總量不足的情況下，在不同的地區(qū)，公共服務的分配也存在失衡問題。在廣大的中西部地區(qū)，由于區(qū)域發(fā)展的相對滯后，相當一部分人不能充分享受基本的公共服務，與東部發(fā)達地區(qū)人們所享受的公共服務存在著相當大的反差，公共服務分配的失衡又進一步制約了區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域差距擴大涉及到發(fā)展問題，與人民生活息息相關，亟需政府予以解決。正因為如此，中央政府明確提出要實現(xiàn)基本公共服務均等化。
      《“十一五”規(guī)劃綱要》提出的“健全扶持機制，按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度”是公共服務均等化的首次正式提出。黨的十六屆六中全會通過的《構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，對實現(xiàn)基本公共服務均等化做了更為詳盡的闡釋，指出“健全公共財政體制，調(diào)整財政收支結構，把更多財政資金投向公共服務領域，加大財政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入?！笔叽髨蟾嬖俅蚊鞔_提出“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化”?？梢姡竟卜站然殉蔀闃嫿ㄉ鐣髁x和諧社會的基本理念，成為貫徹以人為本的科學發(fā)展觀，推動經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要指導原則。
      黨中央提出的基本公共服務均等化，其內(nèi)涵包括全體公民享有基本公共服務的機會均等、結果大體相等，同時尊重社會成員的自由選擇權。應本著范圍適中、標準適度的原則，在就業(yè)服務和基本社會保障等“基本民生性服務”，在義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務”，在公益性基礎設施和生態(tài)環(huán)境保護等“公益基礎性服務”，在生產(chǎn)安全、消費安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務”諸多方面，逐步實現(xiàn)均等化①。
      基本公共服務均等化是緩解和諧社會構建過程中所存在的社會矛盾的現(xiàn)實需要。目前，我國社會總體上是和諧的，但也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題，如區(qū)域發(fā)展不平衡的問題。我國地域遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異。區(qū)域之間發(fā)展不平衡已日益成為影響社會和諧的重要因素，必須盡快采取切實有效的措施，改變這種局面。造成我國地區(qū)發(fā)展差異和不協(xié)調(diào)的原因是多方面的，既有自然地理和資源稟賦及歷史基礎等方面的客觀原因，也有發(fā)展戰(zhàn)略、體制設計和政策選擇等人為方面的原因。前者在一定的歷史時期難以發(fā)生顯著變化，而后者則是我們通過調(diào)整制定相應的政策戰(zhàn)略可以加以控制的，也是我們解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題的重要切入點。
      建國初期，出于縮小地區(qū)差距和國防安全等方面的考慮，國家實施了以“內(nèi)地建設”和“三線建設”為重點的均衡發(fā)展戰(zhàn)略，取得了一定的成效，但在客觀上也限制了發(fā)達地區(qū)的優(yōu)勢發(fā)揮，從而影響了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展速度。這段時期，我國與西方發(fā)達國家的差距非但沒有縮小，反而進一步拉大。改革開放以后，以“沿海發(fā)展”為重點的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實施，極大地釋放了東部發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟能量，東部發(fā)達地區(qū)的高速發(fā)展也拉動了國民經(jīng)濟整體的高速發(fā)展，但這種發(fā)展戰(zhàn)略的實施同樣也帶來了諸多問題：一方面進一步加劇了發(fā)展的不平衡，地區(qū)之間的差距進一步擴大；另一方面過去各種隱性的區(qū)域問題日益浮出水面，嚴重影響著國民經(jīng)濟的良性運行、社會的穩(wěn)定發(fā)展及現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。時代需要新的區(qū)域發(fā)展觀，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征要求新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的到來，在總結過去經(jīng)驗教訓的基礎上提出的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展作為一種全新的經(jīng)濟發(fā)展觀，體現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展的階段性要求。實行改革開放以來，特別是實施西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進中部地區(qū)崛起、鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略以來，各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平有了很大提高，人民生活也有了很大改善，但區(qū)域間發(fā)展不協(xié)調(diào)、發(fā)展差距拉大的趨勢仍未根本改變。
      地區(qū)差異不僅僅存在于東部沿海發(fā)達省份和中西部內(nèi)陸省份之間，在各省份內(nèi)部，即使是在經(jīng)濟發(fā)展較好的省份其內(nèi)部不同市區(qū)縣之間也存在著發(fā)展的差異，特別是各省省際邊緣地區(qū)，由于其特殊的地理位置，遠離行政中心，又深受省際壁壘的影響，長期以來經(jīng)濟社會發(fā)展比較滯后。十七大報告特別提出要“加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展扶持力度?！边@些地區(qū)往往位于省際邊緣地區(qū)，從省內(nèi)來說，它們都是各省的邊緣區(qū)，遠離各自的經(jīng)濟、政治中心，接受這些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)輻射帶動作用的機會相對較少，在各省制定社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略時也大都因其位于各省邊緣位置偏僻而常常很少顧及。同時又由于這些地區(qū)處于省際毗鄰地區(qū)，由于經(jīng)濟和政治體制造成的地區(qū)分割，阻斷了相鄰各地的社會聯(lián)系和經(jīng)濟聯(lián)系，給省際毗鄰地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系與發(fā)展制造了許多障礙。此外，僵硬的行政區(qū)劃管理體系，人為地把邊界地區(qū)的經(jīng)濟活動束縛在行政隸屬關系的各種制約之中，物資、勞動力、資金、技術、信息等流通渠道不暢，省與省、市與市、縣與縣之間在商品流通渠道上構筑了一道又一道邊界壁壘，使得這些地區(qū)深受其害。
      與此同時，我國自改革開放以來就逐步出現(xiàn)了區(qū)域保護與市場分割的現(xiàn)象，至今這一問題仍沒有得到很好的解決，區(qū)域保護與市場分割不但沒有減輕，反而在一定程度上不斷加重。特別是隨著區(qū)域保護與市場分割的對象、內(nèi)容及其重點的轉移，其所采取的形式也隨著不斷變化，手段也更加復雜化。據(jù)有關材料顯示，目前地區(qū)保護行為已經(jīng)由過去禁止本地資源外流為主轉變?yōu)橄拗仆獾禺a(chǎn)品進入當?shù)厥袌鰹橹?；保護手段則由直接下達“紅頭文件”轉變?yōu)橹贫ㄒ恍┲挥挟數(shù)禺a(chǎn)品才具備的所謂技術、質量、環(huán)?；虬踩珮藴?，達到限制外地產(chǎn)品的目的；保護范圍也從產(chǎn)品擴大到勞動力、資金等生產(chǎn)要素②。區(qū)域保護與市場分割成為當前我國經(jīng)濟秩序混亂的突出表現(xiàn)之一，它阻礙著我國經(jīng)濟的健康發(fā)展，與社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求相左。在當前經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的前景下，現(xiàn)階段的區(qū)域保護與市場分割對我國經(jīng)濟發(fā)展的危害逐漸增大，直接影響了我國參與國際競爭的能力，嚴重干擾國民經(jīng)濟的正常運行和宏觀經(jīng)濟的平衡，在微觀經(jīng)濟層面上則降低了資源配置的效率，阻礙了統(tǒng)一市場下區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。
      誠然，區(qū)域發(fā)展差距是自然、歷史、經(jīng)濟綜合作用的結果，具有一定的客觀必然性，解決起來需要較長的時間。同時，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也只能是相對的，不同地區(qū)由于其自身的自然歷史因素，要在短期內(nèi)改變自身的發(fā)展水平比較困難，因此要使各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展總量大體相等是不現(xiàn)實的，搞絕對均等更不可能。從我國的情況來看，區(qū)域之間的差距不僅反映在經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服務方面。目前，我國正處在由生存型社會向發(fā)展型社會轉變的關鍵時期，全社會公共需求全面快速增長同公共服務不到位、公共產(chǎn)品短缺的矛盾比較突出。特別是在發(fā)展水平較低的區(qū)域，義務教育、基本醫(yī)療、社會保障等基本公共服務的供給，已經(jīng)成為這些地區(qū)人民現(xiàn)實和迫切的期盼。
      科學發(fā)展觀提倡以人為本，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小區(qū)域差距，最終目的是逐步使居住在不同區(qū)域的人民，都有接受教育的機會、都有就業(yè)和參與發(fā)展的機會、都享有均等化的公共服務，都享有大體相當?shù)纳钏??？梢?，縮小區(qū)域發(fā)展差距不僅要注重經(jīng)濟總量的提高，還必須不斷縮小不同區(qū)域之間人民生活水平的差距，即注重縮小區(qū)域間基本公共服務的差距，實現(xiàn)基本公共服務均等化。黨的十七大報告指出，縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化，引導生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動，為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展指明了新的發(fā)展方向。
      實現(xiàn)基本公共服務均等化，即要使全體公民享有基本公共服務的機會均等、結果大體相等，同時尊重社會成員的自由選擇權。而我國目前東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間，甚至是各省份內(nèi)部各地區(qū)之間的發(fā)展差距仍然很大，且區(qū)域保護與市場分割的存在給基本公共服務均等化的實現(xiàn)帶來了困難。實現(xiàn)基本公共服務的均等化，關鍵就在于如何提高這些地區(qū)所能提供的基本公共服務的水平，實現(xiàn)所有公民享受基本公共服務機會的均等。針對省際毗鄰的特殊區(qū)域，加強區(qū)域間的合作與協(xié)作，是實現(xiàn)基本公共服務均等化的前提。省際毗鄰區(qū)域，一方面給其發(fā)展帶來了某些制約影響，同時也帶來了協(xié)作發(fā)展的機遇與條件。省際毗鄰區(qū)由于其共同的地理位置，密切的地緣關系和相似的自然條件，產(chǎn)業(yè)結構相似，經(jīng)濟發(fā)展水平相近，社會文化具有同質性，完全具備進行區(qū)域合作的條件。通過省際毗鄰區(qū)的區(qū)域合作，打破行政區(qū)劃桎梏，一方面可以促進省際毗鄰地區(qū)的發(fā)展，提高當?shù)氐幕竟卜展┙o水平，另一方面，可以在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)資源的有效配置，加快區(qū)域經(jīng)濟一體化進程，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的基本公共服務均等化。
      實現(xiàn)基本公共服務均等化，省際毗鄰地區(qū)的區(qū)域合作必須堅持以人為本，即堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，既滿足全體人民的物質生活需要，也滿足其精神生活需要、生命健康需要、安全需要以及參與政治生活和社會生活的需要。推進省際毗鄰地區(qū)的區(qū)域合作，其最終目的是逐步使居住在這些區(qū)域的人民享有均等化的公共服務，都享有大體相當?shù)纳钏?。因此，省際毗鄰地區(qū)在選擇區(qū)域合作的項目和重點時，應從當?shù)厝嗣竦膶嶋H情況出發(fā)，要從人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的基本公共服務需要入手，全力做好擴大就業(yè)、完善社會保障的工作，千方百計增加就業(yè)崗位，加快完善與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，并不斷擴大覆蓋面。大力發(fā)展教育事業(yè)，切實做好保障義務教育的工作，糾正教育領域亂收費現(xiàn)象，把減輕群眾的教育負擔落到實處。積極完善改進公共衛(wèi)生服務，逐步解決群眾看病難、看病貴問題。大力加強社會治安防控體系建設，做好安全生產(chǎn)工作。通過不斷改善人民群眾的生產(chǎn)生活條件，滿足人們的公共產(chǎn)品需求，切實完善當?shù)氐幕A設施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務設施，從而逐步縮小地區(qū)間基本公共服務的差距。
      實現(xiàn)基本公共服務均等化，加強省際毗鄰地區(qū)的公共服務合作是重要抓手。公共服務是政府的基本職能之一，然而省際毗鄰地區(qū)由于其特殊的地理位置，所獲得的公共服務往往是本省內(nèi)水平較低的。就以基礎設施中的交通設施為例，省際毗鄰地區(qū)的交通布局由于受行政區(qū)劃條塊分割的影響，各經(jīng)濟中心在跨行政區(qū)間的相互作用摩擦力增大，致使該地區(qū)生產(chǎn)要素流通不暢，成為制約省際毗鄰地區(qū)發(fā)展的瓶頸。首先，省際毗鄰地區(qū)一直是“雞犬之聲相聞，老死不相往來”，經(jīng)濟社會活動基本局限在各行政區(qū)劃自身狹小的地域空間內(nèi)進行，缺乏地域上的連續(xù)性。其次是過境交通路線質量差，路面標準低。無論是國道還是省道，都由當?shù)亟煌ú块T負責修筑。由于道路的外部性特點，省際毗鄰地區(qū)的道路往往是兩省共用，各省的態(tài)度均不甚積極，因此在修筑和維護時就會出現(xiàn)問題。再次是邊界地區(qū)斷頭路多。邊界地區(qū)是各級行政區(qū)權力的極限所在，其交通路線的建設難以進入各級政府的視野之中。因此省際毗鄰地區(qū)的公路質量往往低于各省平均水平，嚴重限制了這些地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，從而進一步阻礙了該地區(qū)基本公共服務均等化的實現(xiàn)。因此，在推進省際毗鄰地區(qū)區(qū)域合作的過程中，必須重點推進各地政府在提供公共服務上的合作，形成相應的合作機制并建立協(xié)調(diào)機構，切實解決在實現(xiàn)基本公共服務均等化過程中出現(xiàn)的各種問題。
      當今中國，謀求區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)合作共贏的浪潮不斷高漲，區(qū)域間的經(jīng)濟合作已成趨勢。珠三角、長三角等地區(qū)的一體化進程迅猛，帶動輻射力越來越強，京津塘區(qū)域一體化合作已提上日程，在國家振興東北戰(zhàn)略的帶動下，遼沈板塊正在加速突起，成渝經(jīng)濟區(qū)被納入國家“十一五”規(guī)劃，漢長株潭新特區(qū)正在積極探索新型工業(yè)化、新型城市化之路。區(qū)域經(jīng)濟一體化浪潮方興未艾。借助區(qū)域經(jīng)濟一體化的大潮，加強省際毗鄰區(qū)的區(qū)域合作，以公共服務合作為重要抓手，實現(xiàn)基本公共服務均等化，對縮小區(qū)域發(fā)展差距、促進社會公平公正、維護社會和諧安定、確保人民共享發(fā)展成果都具有重要的政治和經(jīng)濟意義。
注釋：
①常修澤：《緩解社會矛盾 逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化》，《人民日報》，2007年1月31日第09版
②《區(qū)域經(jīng)濟：迎來中國新一輪雁陣起飛》，http://news.xinhuanet.com/politics/2005-10/08/content_3593965.htm
參考文獻：
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