作者簡介：黃文（1966~），女，福州市倉山區(qū)人民法院民一庭審判員。郵編：350007

［提要］城市房屋拆遷行政聽證程序憑借其重要的權(quán)利保障功能，對保障人民群眾的合法權(quán)益，有序推進(jìn)城市建設(shè)進(jìn)程，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前我國已從立法層面建立了比較完備的房屋拆遷行政程序機(jī)制——聽證機(jī)制，但在實(shí)踐過程中還存在著聽證流于形式、極具隨意性、缺乏一套完整的制度等問題，需要進(jìn)一步完善聽證程序、確保聽證過程符合法律程序的正當(dāng)性要件。
［關(guān)鍵詞］行政聽證程序房屋拆遷完善

　　
    隨著我國城市化進(jìn)程的加快，無論是舊城改造，還是城市新區(qū)的建立，都涉及到大量的房屋拆遷，具有一定的普遍性。作為關(guān)乎民生的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，拆遷事關(guān)人民群眾的重大切身利益，已成為不可忽略之重。在倡導(dǎo)和諧的當(dāng)代中國，目前在城市拆遷中引起的相關(guān)問題已經(jīng)成為影響社會和諧的最大的不安定因素之一，迫切需要從制度上、程序上充分保證人民群眾的合法利益，對有序推進(jìn)城市建設(shè)進(jìn)程，以及和諧社會的建設(shè)都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
　　在建設(shè)法治社會并強(qiáng)調(diào)人文關(guān)懷的今天，聽證作為效率高、成本小、適用范圍廣的法律程序，已經(jīng)受到專家、學(xué)者、普通民眾等多方人士的推崇。建立城市房屋拆遷行政聽證制度，對于城市房屋拆遷過程中促使依法行政、保護(hù)相對人合法權(quán)益也具有重要的意義。當(dāng)前我國已從立法層面建立了比較完備的房屋拆遷行政程序機(jī)制——聽證機(jī)制，建立了貫穿房屋拆遷各個工作環(huán)節(jié)的聽證機(jī)制，如：拆遷立法、制定拆遷政策過程中的聽證、實(shí)施拆遷許可前的聽證、對違法拆遷行為實(shí)施行政處罰前的聽證、受理拆遷行政裁決申請前的聽證、實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷前的聽證，從而在法律層面上，為城市房屋拆遷提供了較為充分的拆遷行政法制基礎(chǔ)。但在實(shí)踐的過程中，一方面城市房屋拆遷管理中聽證程序的價值功能并沒有得到廣泛和充分的認(rèn)識，另一方面我國的聽證程序的相關(guān)制度還存在一些問題，需要進(jìn)一步加以完善。筆者擬在對這兩個問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，對城市房屋拆遷聽證程序的進(jìn)一步完善提出建議。
    一、城市房屋拆遷管理中聽證程序的價值功能
　　聽證,顧名思義,就是聽取意見,充分論證。具體到行政管理領(lǐng)域,就是指行政機(jī)關(guān)在做出重大的、影響相對人權(quán)利義務(wù)關(guān)系之前，充分聽取當(dāng)事人的陳述、申辯和質(zhì)證，在全面核查、充分論證的基礎(chǔ)上做出行政決定的一種程序。我國聽證程序主要是在吸取和借鑒了英美聽證制度的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，最先運(yùn)用、并且在實(shí)踐當(dāng)中運(yùn)用最多的就行政聽證制度。從設(shè)定聽證程序的依據(jù)來看，聽證程序在拆遷管理的不同階段、不同范圍適用，發(fā)揮著不同的法律功能，體現(xiàn)著豐富的價值內(nèi)涵：
   （一）平衡公權(quán)和私權(quán)
　　聽證程序貫穿了拆遷行政管理的不同階段的全部過程，覆蓋了拆遷行政管理中公權(quán)和私權(quán)浮動的所有關(guān)鍵環(huán)節(jié)。平衡公權(quán)力與私權(quán)利的法律大體可分實(shí)體法和程序法。一個國家即使實(shí)體法律再健全，沒有嚴(yán)格的程序法予以保障也等于零。因此，行政聽證程序制度的設(shè)立，將行政主體納入相對人監(jiān)督的范圍內(nèi)，可以防止行政專權(quán)和武斷，最大限度地限制行政主體公權(quán)力的濫用，在公權(quán)與私權(quán)之間找到一個最佳平衡點(diǎn)。
   （二）降低行政成本
　　行政行為方式的選擇、環(huán)節(jié)的合理安排、過程的科學(xué)組合，最重要的當(dāng)屬程序的設(shè)置。表面上看，拆遷行政聽證程序的設(shè)置非但沒有減少成本，反而增加了行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。然而事實(shí)并非如此，一項(xiàng)行政決定對一部份人利益的剝奪，必須得到相對人的理解和認(rèn)可，相對人在程序完成之后，能夠心甘情愿地服從決定。當(dāng)相對人認(rèn)識到自己確實(shí)違反了相關(guān)行政法律規(guī)定時，便可能放棄行政復(fù)議或訴訟，從而大大提高行政效率。由于行政機(jī)關(guān)在做出最終行政決定之前，通過行政程序進(jìn)一步查清事實(shí)，對相對人的合法權(quán)益進(jìn)行事前救濟(jì)，將相對人權(quán)益的保障提高到一個新的水平，也盡可能地避免了因違法性增加而導(dǎo)致國家賠償造成的不必要的成本增加，有效地推動行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
?。ㄈ┩晟菩姓审w系
    整個行政法律體系可分為四類：行政許可制度、行政處罰制度、行政程序制度。其中行政程序制度可分為行政立法程序、行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為的程序和行政行為的司法審查程序。行政立法程序主要由《立法法》規(guī)定；司法審查程序主要由《行政訴訟法》加以調(diào)整，行政許可行為由《行政許可法》進(jìn)行調(diào)整，而對中間的一部分具體行政行為程序的規(guī)定，我國尚無統(tǒng)一的法律規(guī)范加以調(diào)整。拆遷行政聽政程序是拆遷管理行政程序制度的核心部分，是行政程序公開原則的具體體現(xiàn)。
   （四）擴(kuò)大民主參與，推進(jìn)透明決策
　　在制定拆遷政策的過程中實(shí)行聽證制度，可以為相當(dāng)廣泛的社會主體提供具有制度保障的、經(jīng)?；?、民主訓(xùn)練的空間范圍，尤其是社會公眾直接參與民主、享受民主的有效途徑。同時實(shí)行拆遷聽證制度，對各方面的主體都有直接的正面價值。對行政主體而言，有助于他們充分了解實(shí)際情況，從而做出更加符合實(shí)際情況的行政決策；對利益相關(guān)的主體而言，有助于他們直接表達(dá)要求或希冀，又有助于他們監(jiān)督行政過程尤其是行政決策，從而使行政行為能夠更好地反映他們的心聲。對公眾而言，有助于更好地表達(dá)公眾的意愿、體現(xiàn)公眾的利益。
    二、目前我國城市房屋拆遷管理中行政聽證制度存在的問題
  　（一）城市房屋拆遷聽證立法上缺乏力度
     首先，《國務(wù)院城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》這部拆遷基本法，其間沒有一條是關(guān)于聽證內(nèi)容的。目前，聽證的依據(jù)是規(guī)章。建設(shè)部【2005】200號《城市房屋拆遷工作規(guī)程》(以下簡稱“規(guī)程”)第五條第二款規(guī)定，“對于面積較大或者戶數(shù)較多的拆遷項(xiàng)目，房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)在合法拆遷許可證前，就拆遷許可證有關(guān)事項(xiàng)召開聽證會，聽取拆遷當(dāng)事人的意見……”；第十六條規(guī)定，“房屋拆遷管理部門申請行政強(qiáng)制拆遷前，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)管理部門、拆遷當(dāng)事人代表以及具有社會公信力的代表等，對行政強(qiáng)制拆遷的依據(jù)、程序、補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)的測算依據(jù)等內(nèi)容進(jìn)行聽證”；建設(shè)部【2003】252號《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第七條規(guī)定，“未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，應(yīng)當(dāng)舉行聽證”；第十八條規(guī)定，“房屋拆遷管理部門申請行政強(qiáng)制拆遷前，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)部門、拆遷當(dāng)事人以及具有社會公信力的代表等，對行政強(qiáng)制拆遷的依據(jù)、程序、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的測算依據(jù)等內(nèi)容進(jìn)行聽證”。
     與《行政處罰法》、《行政許可法》等用法律形式強(qiáng)制性規(guī)定聽證相比，拆遷聽證甚至沒寫進(jìn)國務(wù)院制定的拆遷法規(guī)，而是散見于部門規(guī)章中。立法上缺乏足夠的力度，必然引發(fā)執(zhí)行上不被足夠的重視，并且在拆遷訴訟案件中對一些聽證瑕疵，法院一般采取了寬容的態(tài)度，不作為行政程序違法的當(dāng)然結(jié)論。
 ?。ǘ┞犠C程序流于形式，缺乏實(shí)質(zhì)意義
　　由于現(xiàn)行法律缺乏聽證會記錄對行政決定的約束力的規(guī)定，一些聽證會聽而不證，導(dǎo)致引入這項(xiàng)現(xiàn)代行政程序制度的初衷并沒有很好得以實(shí)現(xiàn)，虛化了這項(xiàng)制度。具體來說，表現(xiàn)在聽證過程中當(dāng)事人的意見不能得到有效表達(dá)，陳述的意見房屋拆遷管理機(jī)關(guān)未能有效采納，管理機(jī)關(guān)的整個操作過程都流于形式，聽證結(jié)果與利害關(guān)系人的期望存在著較大差距，“聽而不證”幾乎成通病。
   （三）聽證程序極具隨意性，缺乏完整的制度進(jìn)行規(guī)范
　　當(dāng)前城市房屋拆遷聽證還存著程序隨意并缺乏完整的制度進(jìn)行規(guī)范等問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：組織聽證的行政機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)的強(qiáng)制力，缺乏權(quán)威性；相關(guān)規(guī)定的剛性太弱，導(dǎo)致自由裁量失據(jù)；聽證主持人選任標(biāo)準(zhǔn)不完善、人員素質(zhì)參差不齊、缺乏中立性；聽證程序不規(guī)范；從聽證召開前的告知、聽證參與人資格審查到聽證筆錄的法律效力認(rèn)定均缺乏相應(yīng)制度進(jìn)行規(guī)范等。
    三、完善城市房屋拆遷聽證程序?qū)Σ?BR>    行政聽證程序的立法和實(shí)施都存在一定程度上的缺陷，亟待完善。完善行政聽證程序有以下幾點(diǎn)：
  　（一）完善聽證程序，確保拆遷中各方利益的實(shí)現(xiàn)
     1、以“公共利益”為標(biāo)準(zhǔn)衡量行政許可的合法性
     行政許可法第四十七條規(guī)定：“直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽證?！痹谛姓S可實(shí)施過程中，往往充斥著個人利益與公共利益的矛盾與沖突；對于某個具體的申請人來說，行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予許可的決定意味著可以充實(shí)某種特定的活動，即屬于一種受益性的行政行為，申請人自然不會要求聽證；而對于利害關(guān)系人，現(xiàn)實(shí)中的情形是，或者被拆遷戶模式屬于自己的法律權(quán)益，或者要求聽證后裁決書，行政機(jī)關(guān)以符合公共利益為由作出行政許可。
     現(xiàn)行的許可法對此的救濟(jì)表現(xiàn)在對行政許可中啟動聽證程序的規(guī)定中,不僅包括了行政機(jī)關(guān)應(yīng)申請舉行聽證的事項(xiàng),還包括依職權(quán)主動舉行聽證兩類事項(xiàng)。對于許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動舉行聽證的事項(xiàng)，行政許可法規(guī)定為“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)?；蛘咝姓C(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可聽證事項(xiàng)”，是期望行政機(jī)關(guān)依據(jù)對公共利益影響的主觀判斷而主動舉行一場增加行政支出成本、面臨公共利益判斷失誤風(fēng)險、可能造成政府納稅大戶的城建規(guī)劃終止的聽證，這顯然有一定的難度。
     2、“公共利益”的界定
     在行政許可拆遷聽證中，聽證的重點(diǎn)是城市規(guī)劃是否符合公共利益。一旦明晰了公共利益的概念范圍，行政許可就不能以符合公共利益人以做出；另一方面，依職權(quán)啟動聽證也可以有章可循。因此，確定公共利益標(biāo)準(zhǔn)的法律概念成為問題的關(guān)鍵所在。
     根據(jù)民法理論對公共利益的定界，是全體社會成員直接享受的利益。公共利益雖是民法范疇有的概念，但一旦引入行政法并作為做出具體行政行為的依據(jù)時，就應(yīng)當(dāng)明晰其范圍和概念。由于筆者旨在探討聽證，對于公共利益這一學(xué)理、實(shí)踐都難以界定的問題，暫不多探討，姑且引用目前的通用說法：“以社會公眾可以共享的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為最終實(shí)現(xiàn)形式。同時在實(shí)際上也認(rèn)定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以構(gòu)成憲法規(guī)定的‘公共利益’條件”。多年的司法實(shí)踐證明，公共利益的實(shí)現(xiàn)是通過經(jīng)濟(jì)利益間接實(shí)現(xiàn)的。
　　　將“公共利益”作為拆遷的合法性理由，引入聽證程序，作為聽證的內(nèi)容之一，并將其貫穿于拆遷聽證的始終，將有效地遏制公權(quán)力的濫用，保障私權(quán)利和正義的實(shí)現(xiàn)。
   (二)確保聽證過程符合法律程序的正當(dāng)性要件
　　聽證程序作為法律程序之一，符合法律程序的正當(dāng)性要件，必然且必要。因此本文將對其進(jìn)行較為全面地論述。
　　1、聽證召開前的告知
　　在符合前文所述的聽證召開的前提下，聽證組織者，應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)?！兑?guī)程》雖規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的告知義務(wù)，但對具體的告知方式并沒有說明，這顯然易造成行政機(jī)關(guān)怠于履行這項(xiàng)義務(wù)。筆者認(rèn)為可以借鑒法院的送達(dá)，要求行政機(jī)關(guān)以書面的形式告知，而且應(yīng)當(dāng)全面詳盡的向當(dāng)事人陳述享有的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，同時附上送達(dá)到達(dá)的憑證。如果沒有告知，則視同違反“正當(dāng)法律程序”，由行政機(jī)關(guān)承當(dāng)程序違法的風(fēng)險。而這些同樣可以在聽證時進(jìn)行陳述，一旦一方質(zhì)疑告知不詳，以致出現(xiàn)舉證不能等情況，聽證應(yīng)當(dāng)暫時中止，直到中止的理由消失，方可繼續(xù)進(jìn)行聽證。
　　2、聽證參與人
　　拆遷聽證的參與人包括拆遷的申請人、被申請人、聽證的組織者，為了保證聽證的客觀性、公信度，一般行政機(jī)關(guān)還要請有關(guān)管理部門、拆遷當(dāng)事人代表以及具有社會公信力的代表等共同參與。
   （1） 間接利害關(guān)系人
   《規(guī)程》第八條第二款規(guī)定：申請人或者被申請人不是拆遷當(dāng)事人的，房屋拆遷管理部門不予受理行政裁決申請。該規(guī)定將聽證的當(dāng)事人與拆遷的當(dāng)事人，即權(quán)利和利益間接受拆遷行為影響的人，即間接利害關(guān)系人，在這個過程中，一方面呼吁權(quán)利考量的權(quán)利則被剝奪，另一方面也成為“公益訴訟”的悖論。
　　當(dāng)然考慮到行政聽證的成本與實(shí)效，肆意增加申請人的范圍可能不當(dāng)。但至少應(yīng)當(dāng)保證間接利害關(guān)系人的參與權(quán)。應(yīng)當(dāng)規(guī)定：參加聽證的不僅包括直接承受行政行為的客體，因權(quán)利和利益間接受影響的人也可以申請或由行政機(jī)關(guān)通知參加聽證。
   （2） 聽證主持人
     聽證主持人是指負(fù)責(zé)聽證活動組織工作的調(diào)節(jié)和控制，使聽證活動按法定程序合法完成的工作人員。我國《行政處罰法》以及《行政許可法》都規(guī)定，聽證主持人由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定非本案調(diào)查人員擔(dān)任。在我國實(shí)踐中，一般都是由該機(jī)關(guān)的法制部門的人員承擔(dān)此項(xiàng)工作，一些地方法規(guī)也規(guī)定，聽證主持人從法制部門工作人員中選任或具備一定工作經(jīng)驗(yàn)。但是這些要求并沒有在法律上得以確認(rèn)。因此，聽證主持人“職能分離”制度的確立及其選任制度的完善可以使聽證制度更加有力，并且可以考慮在法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)一步擴(kuò)大聽證主持人的權(quán)力，同時也規(guī)范其基于此的義務(wù)。
   （3） 其他聽證參與人
　　對于社會公信力的代表的認(rèn)定,現(xiàn)實(shí)中一般包括社區(qū)代表、街道辦事處代表、人大代表以及法律專家等?；谶@些代表較能從被拆遷人的角度考慮，行政機(jī)關(guān)往往要請這些人。但有質(zhì)疑的是，由于他們是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行邀請的，往往可能傾向于行政機(jī)關(guān)的意思表示。建議可以使用抽樣方法，首先進(jìn)行總體的框定；其次根據(jù)不同的社會階層，進(jìn)行分層；再次根據(jù)數(shù)理抽樣的方法進(jìn)行抽樣。如此，一個沒有暗箱的抽樣，將從科學(xué)角度保證這些代表的公平性、非歧視性。
　　3、聽證筆錄的法律效力及具體規(guī)定
　　行政機(jī)關(guān)作出裁決的依據(jù)同樣是“以事實(shí)為基礎(chǔ)，以法律為準(zhǔn)繩”，《規(guī)程》規(guī)定了聽證雙方當(dāng)事人達(dá)不成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)書面裁決；書面裁決必須經(jīng)房屋拆遷管理部門領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定。這樣，聽證筆錄與之后由聽證主持人基于聽證筆錄寫就的聽證報(bào)告，成為領(lǐng)導(dǎo)班子作出決定的“事實(shí)依據(jù)”。另一方面，由于目前對于聽證筆錄的法律效力并未形成統(tǒng)一認(rèn)識，造成記錄人及其他人員對于聽證筆錄的制作往往疏漏百出，阻礙“案卷排他原則”的適用，故而應(yīng)當(dāng)參照法院庭審筆錄，規(guī)定聽證筆錄的制作方法、制作原則等。
    4、聽證的組織形式
　　程序先定、程序公開、程序正當(dāng)是公認(rèn)的程序三規(guī)則，尤其是程序公開。但目前的聽證并沒有做到程序公開，所以在立法層面上應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定程序公開。
　　聽證的召開地點(diǎn)一般都是在城市拆遷管理部門的辦公場所，這與程序公平無礙。但筆者認(rèn)為，如果可以把聽證的召開地點(diǎn)人性化，比如可以在拆遷現(xiàn)場附近或者在拆遷地段的街道辦公處等舉行，將減少參與人的參與成本，提高當(dāng)事人及其他聽證參與人參與聽證的積極性。
　　5、聽證后的最終裁定
　　《規(guī)程》規(guī)定了聽證雙方當(dāng)事人達(dá)不成協(xié)議的,應(yīng)當(dāng)書面裁決。聽證會雖不是決策機(jī)構(gòu),只是政府聽取各方意見以進(jìn)行決策的一個正式渠道。但這顯然不意味著政府可以完全不考慮聽證代表的意見。那么就應(yīng)當(dāng)建立尊重聽證代表合理意見，確保決策客觀公正的有效機(jī)制。以保證聽證制度最初具有的功能--促使依法行政功能和相對人合法權(quán)益保護(hù)功能的實(shí)現(xiàn)。

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