［提要］村民自治是村級治理既定的形式，村民自治的發(fā)展和完善對新農(nóng)村建設具有重大意義。信訪既是人們維護自身及社會利益的重要方式，也是政府及其職能部門了解民意、獲取改進工作和完善政策的重要信息渠道。信訪反映社會問題是有條件的，村民自治信訪是一種具有積極意義的信訪。從信訪和相關研究綜合分析來看，當前需要將村民自治的重心適當下移到村民小組，把村級黨組織建設與發(fā)展納入村級治理體系，使之融入村民自治之中；進一步理順鄉(xiāng)村關系，理順村兩委關系，加強村級黨組織建設，完善民主選舉制度，完善民主管理、決策和監(jiān)督制度。
［關鍵詞］福州村民自治民政信訪信息

      2005年修訂的《信訪條例》所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。從人民群眾角度看，信訪是人們反映社會問題，維護自身和社會利益的重要方式。從黨和政府的角度看，人民群眾信訪是黨和政府密切聯(lián)系人民群眾，維護群眾的合法權益，及時準確地了解民情民意，促進各級機關和工作人員依法行政、科學決策、民主決策，及時解決群眾反映的問題，妥善協(xié)調各方的利益關系，化解社會矛盾的重要措施，對構建和諧社會和全面建設小康社會具有重要作用。
村民自治是村級治理既定的形式，村民自治的發(fā)展與完善對新農(nóng)村建設具有重大意義，為了深入具體地了解廣大農(nóng)民對村民自治的意見和村民自治發(fā)展中存在的問題，更有針對性地提出村民自治發(fā)展與完善的政策建議，我們對福州市民政局村民自治信訪資料進行了研究。
      一、研究理論與方法
      信息是管理決策的基礎，及時掌握系統(tǒng)內外的有關信息，并正確運用這些信息是管理決策科學化的基礎①?，F(xiàn)代管理理論認為：社會組織與公眾之間需要信息和觀點的溝通。反饋信息是組織決策(廣義上包括法律、政策等)經(jīng)實踐檢驗后產(chǎn)生并回饋到組織的信息。反饋信息是組織進行決策評價和再決策(表現(xiàn)為法律、政策等的廢止、修改、完善)的重要依據(jù)。從組織程序看，在決策執(zhí)行過程中，建立信息反饋機制有利于及時評價和調整決策，保證決策目標的順利實現(xiàn)。②
      人民群眾信訪過程，也是政府及其職能部門與人民群眾之間信息與觀點雙向交流的過程。政府及其部門的法律、方針、政策、決定等決策實施后，必然在人民群眾中產(chǎn)生諸如意見、建議、反對及相關的投訴、舉報等各種反響，這種信息很多會通過“信訪”形式表現(xiàn)出來。從已有的研究來看，反映各種與決策有關的社會問題是信訪的重要內容③。信訪信息是評價決策和再決策的重要依據(jù)。因此，分析村民自治信訪信息，對了解農(nóng)民群眾對村民自治法律政策和工作的反響，及時發(fā)現(xiàn)問題，進一步發(fā)展和完善村民自治，提高村級治理水平，建設社會主義新農(nóng)村，構建和諧社會和全面建設小康社會，無疑都具有積極意義。這是我們采用以內容分析為主的方法對村民自治信訪進行研究的指導思想和重要依據(jù)。
      目前，對村民自治的研究很多，但從信訪的角度來研究非常少，采用定量的內容分析更少。根據(jù)研究目的，本次研究方式是文獻研究(內容分析)和訪談相結合，分析方法是定量分析和定性分析相結合，分析資料除信訪資料(信訪信和信訪登記資料)外，還包括有關民政的統(tǒng)計資料和調研報告。研究資料和方法具體是：1　福州市民政局辦公室1992年—2005年5月群眾來信來訪登記資料。我們采用內容分析的方法對信訪登記資料(等距抽取456個樣本)進行定量和定性的分析。④目的是了解村民自治信訪特征和信訪性質，及信訪研究的局限性等。2　村民自治信訪信件，信訪信保存較完整并有一定量(30封以上)的，采用定量與定性相結合的分析，不完整的或較少(不足30封)采用定性的方法分析。3　福建省有關村民自治的研究報告⑤。4　與業(yè)務工作者訪談的資料。
      為使內容分析更加客觀和一致性，所有的內容分析都由一個人完成。
      我們認為，本次研究活動及其所形成的報告至少有以下三點價值和意義：1　構建一個信訪資料(信訪信和信訪登記資料)、研究報告與訪談三位一體的分析村民自治信訪信息與問題的研究框架；2　從信訪信息角度為村民自治的發(fā)展和完善提供新角度和新依據(jù)；3　為福建省村民自治的發(fā)展和完善提供一些具體的有針對性的政策建議。
      二、村民自治信訪案例的統(tǒng)計結果與分析
      (一)民政信訪登記資料抽樣統(tǒng)計結果與分析
      這里所進行的福州民政信訪登記資料抽樣統(tǒng)計分析，主要為了將村民自治信訪與其他民政信訪相比較，以便更好地了解和認識村民自治信訪的特質和信訪研究的局限性。
      1　村民自治信訪的特質
      (1)村民自治信訪基本情況。從表1看，村民自治信訪較多，占民政各類信訪10　5%，排在第3位。
表11992年—2005年5月福州市民政局信訪登記(樣本)的信訪內容構成情況內容農(nóng)村
基政城市
救濟救災
救濟復退
安置老區(qū)福利婚姻殯葬優(yōu)撫軍休收容其他合計n48876331043183310218562456　51　816　77　22　29　43　97　222　43　91　113　6100
*其他包括收養(yǎng)、社團、勘界、規(guī)劃、地名等內容。在村民自治各年份信訪中，1992年信訪較多，主要是反映1992年年初村委會換屆選舉問題;2003年信訪特別多也是反映當年換屆選舉的問題。而1997年、2000年也進行換屆，信訪登記少，但實際信訪并不少，主要是辦公室的登記方式問題。如1997年上級一次轉11封反映村委換屆信，辦公室僅作1封登記。而2000年對此類信則不登記，直接集中轉給基政處(這些信未保留)。值得注意的是，自1998年后，村民自治的信訪上升到一個新水平，主要是村民在非選舉年反映民主管理、民主監(jiān)督、民主決策等方面的內容。具體如：要求更換小組長、罷免村主任、村務不公開、財務不公開、村干部財務問題等。這是村民自治進一步發(fā)展與完善的結果，從某種意義上說明村民自治發(fā)展到一個新的水平。
      (2)村民自治信訪問題大小分析：民政信訪登記樣本的內容與群體、內容與來源、內容與性質的交互分類統(tǒng)計與比較分析。信訪的群體性反映信訪問題(矛盾、利益)的關聯(lián)面即廣度。聯(lián)名信訪的人越多，問題關聯(lián)面就越廣。某項內容中群體信訪的越多，其問題也就越大。信訪的來源中的上級轉來信反映了信訪的越級程度，也體現(xiàn)了上訪者對解決信訪問題(矛盾、利益)的訴求程度，同時也在一定程度上折射出信訪者對不同信訪機構信任度或者解決問題的期望值高低。上級轉來信多，說明越級性強，上訪者的利益訴求也強，同時，也在一定程度上說明上訪者對本級信訪機構的信任度低或對解決問題的期望值低。某項內容上級轉來信越多，其問題(矛盾)也就越嚴重(尖銳)。信訪問題的性質類型反映信訪者與信訪機構在信訪問題上的相互關系，特別是利益或責任關系。投訴、舉報機關或干部越多，政府或職能部門的責任就越大，也就越需要完善政策和改進工作。信訪的群體性、越級性、性質類型及數(shù)量是判斷各項內容存在問題大小或嚴重性的重要指標。
      表2是內容與群體(小群體、大群體)、內容與來源(上級)、內容與性質(投訴和舉報機關或干部)的交互分類統(tǒng)計后頻次排在前4位的內容的情況。村民自治僅在上級轉來信和頻數(shù)上的排位次于優(yōu)撫，而在群體、性質上分別占46　5%、35　5%，都第一。信訪頻數(shù)與信訪群體性屬同種性質，反映的都是問題(矛盾或利益)涉及面。盡管在信訪頻數(shù)上，村民自治問題的信訪排第三，比優(yōu)撫的少52，但是村民自治在群體信訪上位居第一，特別是大群體(30人以上聯(lián)名)是優(yōu)撫的12倍(多11封)，也就說，村民自治信訪的矛盾或利益的涉及面并不小于優(yōu)撫和救濟。在上級轉來信上，村民自治僅次于優(yōu)撫，若考慮到村民自治存在上級轉來信少登記或不登記的情況，那么，在實際中，村民自治在上級轉來信的頻數(shù)會接近甚至超過優(yōu)撫。此外，需要指出的是，農(nóng)村優(yōu)撫、救濟等民政工作都與村民自治相關，而且筆者在對信訪登記資料進行分類編碼時，把舉報或投訴村干部在發(fā)放救濟金或優(yōu)撫中的問題都歸為救濟或優(yōu)撫問題，而非村民自治問題。綜上所述，從信訪的頻數(shù)、群訪性、越級性、投訴和舉報等四個方面綜合分析，村民自治無疑是福州民政信訪的第一大問題。
      2　信訪研究的局限性
      在表2的民政信訪各項內容問題大小的幾種排序中，收容遣送問題僅在性質的投訴上出現(xiàn)，并且是排在第四位。從各項內容的信訪頻數(shù)上看，收容遣送信訪是最少的，僅1　1%，是一個很容易被忽視的問題。
      2003年8月1日，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》頒布施行，使收容遣送及其制度《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》成為歷史問題。從收容遣送問題突現(xiàn)并迅速成為歷史問題的過程來看，收容遣送本身存在重大的制度缺陷和嚴重的實踐問題，它與社會發(fā)展不相適應。這里的問題是收容遣送存在重大的制度缺陷和嚴重的實踐問題，但信訪卻沒有反映出來，至少在信訪頻數(shù)上(僅1　1%)沒有反映出來。這說明信訪反映社會問題是有條件的，這決定了信訪統(tǒng)計分析存在一定的局限性。這是本次研究需要克服的局限性之一。也因此，我們的研究采用了信訪資料分析、相關統(tǒng)計資料和學者的研究報告分析與訪談相結合的方法。
      從我國的信訪傳統(tǒng)來看，信訪者更多的是把信訪作為自身權益救濟的手段，而不是積極的社會參與的手段，即積極的社會權益救濟手段。這表現(xiàn)在福州民政信訪中就是建議與意見較少(11　4%)。無論是把信訪作為自身權益救濟手段還是社會參與手段，信訪行為的產(chǎn)生必須具備兩個條件：第一是行動者必須有較明確的權益特別是自身權益意識，也就是必須認識到權益特別是自身權益受到影響尤其是受到損害。這是信訪產(chǎn)生的根本前提。第二是行動者必須相信信訪機構有可能維護其自身或社會權益。如果行動者不相信信訪機構能維護其權益，那么信訪行為也不會產(chǎn)生。此外，行動者的文化水平、寫信能力也影響信訪行為產(chǎn)生。收容遣送問題很多，收容遣送的信訪卻很少，其原因一方面是許多被收容遣送者沒有認識到自身權益被侵犯；另一方面，即使一些被收容遣送者認識到自身權益被侵害，但不相信或很少相信信訪機構(民政局及相關的公安局)能維護其權益，這是有關收容遣送信訪很少的重要原因。再者就是被收容遣送的對象大多是文化水平低的弱勢群體。這一點也非常重要，因為這點不僅影響行動者寫信能力，也影響其對自身的權益的認識以及對信訪機構的信任。從社會原因看，收容遣送的民政信訪與民政形象有關，也與收容遣送的另一參與機構公安局的形象有關，但更多的是與收容遣送的制度本身的重大缺陷有關?？梢哉f，如果一項制度(政策、法律等)存在重大的缺陷，這種缺陷使人們無法認識到自身權益，或即使認識到自身權益受到損害，但仍使人們不相信政府職能機構(包括信訪機構)能維護其權益，那么，信訪行為就很少發(fā)生，制度的缺陷就難以被發(fā)現(xiàn)，人們的正當權益也難以得到及時維護，其結果就會不斷積累矛盾和沖突，當這些矛盾和沖突積累到一定程度就可能以非常規(guī)的形式發(fā)生，給社會帶來重大損失。從這個角度來看，有一定量的針對某項決策(制度、政策、法規(guī)等)的投訴等性質的信訪發(fā)生，至少有兩個積極意義：一是說明與信訪有關的決策(制度、政策、法規(guī)等)可能存在一些問題，但這些問題不是致命的根本性問題，而是進一步發(fā)展和完善的問題。二是說明了信訪者對政府或職能機構(信訪機構)是信任的，即信訪者相信其信訪有助于維護其權益。作為福州市民政第一大信訪的村民自治信訪及其信息就是這樣一種具有積極意義的信訪與信息。
      表2內容與群體(小群體、大群體)、內容與來源(上級轉來信)、內容與性質
      (投訴和舉報機關或干部)的交互分類后頻次排在前4位的內容的情況*頻次排在前4位的內容第1位(%)第2位第3位第4位n群體小群體村民自治(20　0)優(yōu)撫(17　5)殯葬(12　5)救災救濟(12　5)40大群體村民自治(70　0)優(yōu)撫(5　9)殯葬(5　9)—17來源上級轉來信優(yōu)撫(26　8)村民自治(16　9)復退安置
      (11　3)救災救濟(9　9)71性質投訴村民自治(46　5)殯葬(20　9)優(yōu)撫(11　6)收容(7　0)43舉報機關或干部村民自治(35　5)福利(14　5)殯葬(12　9)城市基政(11　3)62年份≥2003年時頻數(shù)△優(yōu)撫(22　9)救災救濟(21　9)村民自治(16　2)殯葬(10　9)105年份≥2004年時頻數(shù)優(yōu)撫(23　8)救災救濟(16　7)殯葬(16　2)福利(11　9)42*排序時未把其他項納入。
      △為了更好地比較分析各項內容，在表末列上信訪頻數(shù)較高的前4項內容。
      (二)村民自治信訪信的統(tǒng)計結果與分析
      基于對福州村民自治信訪特質和信訪研究須克服的局限性的了解和認識，我們現(xiàn)在來描述分析村民自治信訪內容的具體問題。一方面，我們利用信訪信的統(tǒng)計來描述分析村民自治的具體問題，另一方面，利用訪談和已有的相關研究報告對這些問題作進一步的比較分析，使其更全面更深入，成為有針對性政策建議的基礎。
      1　信訪信的分析
      (1)2003年農(nóng)村民主選舉信訪資料的分析。2003年是村兩委換屆選舉年，村民自治的信訪以選舉信訪為主。表3為2003年福州市民政局農(nóng)村民主選舉信訪反映的具體問題。我們把村級黨支部委員的選舉納入村民自治的范疇。我們這里的農(nóng)村民主選舉是指村兩委的換屆選舉，農(nóng)村民主選舉信訪反映的內容非常多，表3僅對2003年58封選舉信訪信反映的選舉環(huán)節(jié)和選舉投訴對象的某些方面的問題作統(tǒng)計分析。這具體是：
      表32003年福州市民政局農(nóng)村民主選舉信訪反映的具體問題*選舉環(huán)節(jié)問題選舉投訴對象12345678910111213141516選民資格問題候選人資格問題賄選問題村民代表選舉問題換屆審計問題投、劃票問題監(jiān)、記、唱票問題黨支部委員選舉問題*收回的票比發(fā)出的多*指導組問題選舉委員會問題村支書問題原村主村問題其他村兩委干部問題選舉工作人員問題惡勢力問題百分比
(%)10　323　313　83　410　36　96　91　713　839　727　624　119　010　312　117　2N58585858585858585858585858585858
*收回的票比發(fā)出的多，包括收回的票比參選的人多。我們把村黨組織選舉納入村民自治范疇。

      ①選民資格問題(10　3%)。這主要是反映把戶籍遷回農(nóng)村老家的離退休人員的選民資格問題，以及被征地后農(nóng)轉非村民的選民資格問題。
      ②候選人資格問題較突出(23　6%)。候選人資格除了村委會、村主任委員候選人資格外，還包括村黨支部委員、選委會主任、選委會成員、村民代表等的候選人。
      ③賄選信訪問題較多(13　8%)。一些郊區(qū)一張選票500元。
      ④村民代表選舉信訪問題的很少，但是它的出現(xiàn)說明村民已開始意識到村民代表的選舉在選舉、管理、決策、監(jiān)督上的作用。
      ⑤換屆審計問題較突出(10　3%)。信訪的換屆審計問題不僅包括對村主任或村委會的審計問題，還反映村支書乃至下派到村里任支書的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的審計問題。因為村支書及下派的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導都直接參與了村級財務的收支。從審計信訪訴求看，可分為要求公開審計結果或要求全面公開審計結果以及要求取消未經(jīng)審計或沒有審計結果的原村委成員的本屆村委候選人資格。換屆審計是對村干部的最后一道監(jiān)督。審計不公開或公開不全會使所有的監(jiān)督虛化，助長村干部違法違紀，導致群眾不滿和對干部和政府的不信任，激化干群矛盾，同時也會降低村民對村民自治的信心。
      ⑥投、劃票問題。這主要是沒有秘密投、劃票處，代劃票人員被隨意更換，代劃票人員不能反映投票人意愿，乃至一些人包括工作人員搶奪選民證、選民選票等問題。
      ⑦監(jiān)、記、唱票問題。這包括監(jiān)、記、唱票不規(guī)范，指導組或選委會成員(主任)隨意更換監(jiān)、記、唱票人員等。
      ⑧黨支部委員選舉問題涉及很少(1例)。但是值得注意的是信訪者反映的是支委候選人與村委候選人聯(lián)合起來相互支持以謀取共同當選的問題。它從一個側面反映了村兩委的關系問題。
      ⑨收回的選票比發(fā)出的多，包括了收回的選票比參與投票的人數(shù)多(13　8%)。準確地說，這是一個選舉結果的問題，它與上述的各個選舉環(huán)節(jié)都有關系，是各個環(huán)節(jié)問題綜合的結果。這種結果的出現(xiàn)會推翻整個選舉。值得注意的是有信訪件反映一些地方存在鄉(xiāng)、村干部為了少數(shù)人利益的共同聯(lián)手制造這種結果。這種現(xiàn)象與目前村委會換屆選舉的一個不成文的規(guī)定，即換屆不成功，原村委會成員自然過渡成為新一屆的村委會成員有關。
      指導組問題特別突出(39　7%)。這主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導貫徹組織意圖或個人意圖而帶來的問題。從表3看，在信訪反映的所有問題中，反映指導組問題的頻數(shù)最多。這一方面反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府是村民自治的具體的組織者和實施者，是村民自治特別是民主選舉的問題、矛盾乃至沖突的最直接面對者。另一方面也說明了理順鄉(xiāng)村關系是村民自治進一步發(fā)展和完善的關鍵點。
      選舉委員會與村支書的問題突出。投訴選舉委員會與村支書的問題都很多，分別達到27　6%、24　1%。這從一個側面說明選舉委員會與村支書在民主選舉中的地位與作用非同一般。有信訪者明確要求選舉委員會依法開展選舉工作應排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的不正當干預。有的則明確要求追究選委會特別是選委會主任的不法或不作為行為。從選舉委員會與村支書的交互分類統(tǒng)計分析看，50%的反映村支書問題的信訪同時也反映了選舉委員會的問題。(X2檢驗的P=0　031,L2=的檢驗的P=0　037)這一方面反映了我們選舉政策中建議村支書當任村委會換屆選舉委員會主任的實際情況，同時也反映了村支書乃至村黨支委對民主選舉乃至整個村民自治的影響。
      反映原村主任的問題較突出(19　0%)。其中一個重要方面就是換屆審計問題，主要反映該村主任及其他村委在上一屆中的財務、管理、村務公開問題。另一個方面就是反映上一屆村委的民主管理、民主決策問題。這也說明民主選舉、換屆審計是制約村委會成員行為、保障村民權益的有效方式。
      其他村兩委干部問題是指除村支書與村主任以外的兩委干部問題。在表中，各項選舉投訴對象中，這一項是最少的(10　3%)，但其中有些信訪問題是值得重視的。如有些村兩委利用換屆不成功，上屆村兩委繼續(xù)留任自然過渡為新一屆村兩委的不成文規(guī)定，在換屆時，村兩委以各種理由阻止開展換屆選舉，或在選舉中動員村民不參加選舉乃至阻止選民參加選舉，以便使換屆不成功而達到自然留任的目的。很明顯，這種村兩委已成為既得利益群體。
      選舉工作人員問題。村民代表、選舉委員會成員大都是選舉工作人員。選舉工作人員問題主要是指他們的違規(guī)或不作為的問題。如選舉中選民登記、選民證查驗，記、唱、監(jiān)票等方面的違規(guī)或不作為的問題。
      惡勢力問題。主要是指一些流氓地痞等黑惡勢力以暴力或以暴力威脅來干預選舉的問題。選舉信訪中的這類問題比例也較突出(17　2%)，需要引起關注。
      除了上述選舉信訪外，2003年村民自治信訪還有村務管理、決策等方面的問題。如村干部貪污、決策不合法等問題。
      (2)2004年、2005年村民自治的信訪信分析。2004年、2005年是非選舉年，信訪反映的具體問題是：①要求更換村主任和經(jīng)合社主任。②反映落選的村委會成員不移交村務、村財，要求查處。③反映“城中村”改制“流產(chǎn)”問題。④反映村支書、村主任違紀違法問題。⑤反映選舉中的違法問題。⑥反映非農(nóng)居民與離退休干部(戶籍在村)的選舉權問題。⑦村民理財小組虛設問題。
從地域上看，2004年、2005年的村民自治信訪90%是來自倉山區(qū)，并且主要來自建新鎮(zhèn)。在反映的問題中，70%是針對鄉(xiāng)村干部的。很明顯，金山農(nóng)村土地的征用、開發(fā)帶來了村民利益格局的變化，在這種變化中，對鄉(xiāng)村干部行為進行規(guī)范監(jiān)督就顯得非常重要。
      2　訪談的分析
      訪談對象主要是參與村民自治工作的一些市、縣民政干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。
      (1)賄選等違法選舉問題難處理。一方面村委會不是一級行政機構，不是權力機關，村委會選舉問題沒有相應的法庭，在法律適用上還存在一些問題。另一方面，訴訟時間長，訴訟費用等也是問題。賄選是違法選舉中的一個較為突出的問題。賄選的處理更難，賄選處理除了一般違法選舉面臨的難題外，還有其他問題。首先是賄選的標準難定；其次是賄選的調查難，要在選舉期限內調查完更難。
      (2)法律法規(guī)存在缺陷。如“另行選舉”，要過半數(shù)選民參加，選舉難度大。習慣上不選舉，或選舉不成功，原村委連任，結果存在一些村老是不愿選，特別是村主任故意不選或使選舉不成功等問題。
      (3)選民登記問題。主要是農(nóng)轉非人口和戶籍在村的離休干部的選民資格問題。隨著鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)業(yè)稅的取消，權利和義務難以衡量，原先依據(jù)權利與義務對等的原則來確定選民的標準開始失去合理性。
      此外還存在兩委關系問題。一些地方村黨支部走在工作的最前線，存在替代村委會職能的問題。再者就是經(jīng)濟合作社沒有依法登記，還不具備真正的法人資格等。
      3　相關研究報告的分析
      (1)鄉(xiāng)村關系問題。這里鄉(xiāng)村關系是指基層政府組織包括縣鄉(xiāng)政府及其職能與村委會指導與被指導的關系問題。不少地方的基層政府組織通過對村委會及其成員的“停職”、《目標責任書》及其罰款等方式變相改變鄉(xiāng)村指導與被指導關系。這種問題在村民自治的選舉、決策、管理、監(jiān)督等各方面都或多或少地存在。此外，還存在基層政府平調村級財產(chǎn)(土地)，低價收購土地及拖欠土地征用補償款等問題。這說明不順的鄉(xiāng)村關系損害了村民的合法利益。
      (2)村級黨組織與村民自治關系問題。在理論上，村級黨組織是村民自治組織的領導核心。在實踐中，村級黨組織特別是村支書和村支委全面參與村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的每個具體環(huán)節(jié)，但在制度上，村級黨組織又沒有被納入村民自治的范疇，不受村民自治制度的約束，存在權利和責任的不對等問題。如一些村支書既是經(jīng)合社主任、財務審批人，又是村務公開領導小組、村務監(jiān)督小組、民主理財小組的小組長，這嚴重地虛化了村民自治的各項制度。村級黨組織建設問題。村級黨組織已全面參與村民自治各個環(huán)節(jié)的各項工作，村級黨組織建設影響村民自治的發(fā)展和完善。一些村級黨組織老化，大量黨員特別是年輕黨員外出，黨組織難以及時吸收優(yōu)秀分子入黨，村級黨組織書記、委員缺乏合適人選。此外，一些村級黨組織家庭化，村級黨組織難以真正代表村民利益，其先進性受到質疑；一些地方村黨組織的“兩推一選”存在走過場問題，村黨組織權威的合法性被削弱。
      (3)民主選舉問題。①選民資格問題。②候選人資格審查問題。審查執(zhí)行標準不一，甚至疏忽審查。如出現(xiàn)涉嫌銷贓被公安機關取保候審的人當選村支書等。③村財審計走過場，審計不公開等。④村民代表和村民小組長選舉問題。一些地方村民代表選舉問題導致整個選舉重新開始。⑤指導組違規(guī)問題。在村委會換屆選舉中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導組過于強調組織意圖，甚至不惜違規(guī)干預，引起村民不滿。⑥惡勢力、宗族派別勢力干預選舉。⑦村選舉委員會和選舉工作人員不作為或違規(guī)問題。
　　(4)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的問題。①以村民代表會議代替村民會議，以村兩委會議代替村民代表會議，以“村官自治”代替村民自治，土地征用等重大問題未經(jīng)過村民大會或村民代表大會。一些地方村主干憑借家族、房族勢力把持村務，把村政變?yōu)椤凹艺?。②有的村干部處事不公，以權謀私。③一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)“村財鎮(zhèn)管”，違反村民自治規(guī)定。④村級零接待制度虛化，民主理財走過場，財務監(jiān)督小組虛設，財務開支由個人或少數(shù)人說了算。⑤村務公開不規(guī)范，甚至半公開、不公開、假公開。公開的財務明細帳，不僅群眾看不懂，干部也看不懂，說不清。⑥監(jiān)督表面化，對暴露出的問題整改、查處力度不夠，群眾不滿意。
      三、村民自治發(fā)展的思路與建議
      村民自治工作是民政事業(yè)中最有特色也最有活力的工作。村民自治建設不僅影響農(nóng)村的救濟、優(yōu)撫等工作，也影響農(nóng)村社會的各項事業(yè)，搞好村民自治建設具有重要意義。農(nóng)村基層政權建設或村民自治發(fā)展與完善是農(nóng)村社區(qū)建設的重要內容。從社區(qū)建設理論上看，社區(qū)居民參與是社區(qū)建設和發(fā)展的關鍵。村民參與是村民自治發(fā)展和完善的前提、基礎和標志。在大多數(shù)農(nóng)村，村民小組是農(nóng)村最小的社區(qū)，是村民政治、經(jīng)濟、文化、社會生活最基本社會單位。把村民小組作為村民參與村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的重要活動單位，有利于降低村民參與村民自治的成本，提高村民參與率，促進村民自治的發(fā)展。因此，在思考村民自治發(fā)展存在問題的對策時，我們的一個總思路就是把村民自治的重心適當下移到村民小組。鑒于村民自治是中國共產(chǎn)黨的主張和國家的意志，村級黨組織是中國共產(chǎn)黨最基層的組織，它已全面直接地參與到村民自治的各個環(huán)節(jié)。因此，我們在思考對策時的另一個思路或原則就是把村級黨組織的建設與發(fā)展納入村級治理體系，使之融于村民自治之中。具體建議如下：
      (一)理順鄉(xiāng)村關系
      1　理順鄉(xiāng)村財產(chǎn)關系
      縣(區(qū))鄉(xiāng)政府歸還平調村集體資產(chǎn)及補償?shù)蛢r征購土地款，歸還拖欠土地征用補償款。嚴格執(zhí)行村級零接待制度。嚴格禁止基層政府組織侵占或變項侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)，樹立光明磊落的基層政府組織形象，為村民自治組織樹立榜樣。
      2　轉變政府治理方式
      從尊重村民的自治的憲法精神入手，阻卻壓力型體制向村級組織延伸。比如下達各種《目標責任書》僅適用于領導與被領導的關系中，而不適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織之間的指導與被指導關系。政府要善治必須淡化行政手段，熟練運用法律手段指導和推動工作，致力于把上級政府和黨的意志轉化為村規(guī)民約，轉化為村民會議或村民代表會議的議決事項，為村民自治發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。清理改變鄉(xiāng)村指導與被指導關系的各種類似的《目標責任書》文件，為村民自治發(fā)展創(chuàng)造制度環(huán)境。
      3　規(guī)范鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村委會換屆選舉指導組行為
      現(xiàn)階段存在的選舉指導組是有一定的必要性，但必須受到剛性約束。如制訂指導忌語、五項紀律等，帶頭遵守和維護村民自治法律法規(guī)，保障村民依法民主選舉。大量的信訪案件表明，指導組特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導在選舉中的不當言行，一方面會慫恿違規(guī)選舉的發(fā)生，同時容易引起選民不滿，激發(fā)干群矛盾。
      (二)理順兩委關系，加強村級黨組織建設
      1　理順兩委關系，使村級黨組織建設和發(fā)展融于村民自治之中
      鑒于村級黨組織書記、委員已全面參與村民自治的各個環(huán)節(jié)和各項具體工作，已享有村委會委員的各項權利，他們也應當與村委會成員一樣承擔責任和義務，同等接受村民自治制度的約束。實施村民自治是黨的主張和國家的意志，村級黨組織建設完全可以融入村民自治之中。
      2　加強村級黨組織建設，使之與村民自治發(fā)展相適應
      首選是規(guī)范和完善“兩推一選”，其次是完善農(nóng)村黨員發(fā)展機制，及時吸收農(nóng)村優(yōu)秀分子。
      (三)完善民主選舉制度
      1　完善村委會換屆選舉委員會成立和運作制度
      從信訪看，反映選委會及其主任違規(guī)的很多。規(guī)范和完善選委會成立和運作是民主選舉成功的重要保障。（1）明確選委會在組織選舉中的主體地位和作用。（2）明確選委會成員候選人包括主任候選人由村民或村民代表提名，由村民代表大會以無記名差額秘密投票選舉產(chǎn)生。（3）明確選委會主任職責，明確選委會主任依據(jù)監(jiān)、記、唱票人書面匯報，現(xiàn)場宣布選舉結果的程序和責任。（4）制定和完善選委會的工作制度。（5）選委會成員參與村委正式候選人競選的自動取消其選委會成員資格，并及時公告選委會成員的變動。
      2　完善村民小組對村民代表和村民小組長選舉和監(jiān)督制度，保障村民各項民主權利不被村委會或村民代表大會虛化
      （1）完善村民代表和村民小組長選舉。鑒于我省傾向于強化村民代表會議職能，各地也用村民代表會降低村民自治的成本。村民代表及其會議在民主選舉、民主管理、民主決策各方面的作用越來越大，而且村民代表是村級黨組織委員的推選人。再者，從歷史傳統(tǒng)看，許多農(nóng)村的集體資產(chǎn)是以各自然村(小組)為單位來劃分的，村民小組才是村民生活中最直接的利益共同體。一些村莊的村小組的集體財產(chǎn)比行政村還多。村民代表和村民小組長是村小組財產(chǎn)的管理者。這也是一些農(nóng)村村民代表選舉競爭激烈的重要原因。因此，應進一步規(guī)范村民代表和村民小組長選舉。由于村民小組居民居住集中，關系密切，容易召集，村民代表選舉成本低，其選舉完全可參照村委選舉方式來進行。其關鍵是“一人或一戶一票”、秘密劃票，同時提倡競選和競選演說，以提高村民代表和村民小組長代表本組村民利益的責任和意識。
      (2)加強村民小組對村民代表和村民小組長及村民代表大會的監(jiān)督。在強化村民代表和代表大會作用的同時，也要加強村民小組對村民代表和村民代表大會的監(jiān)督，以保證村民民主權益不被村委會或村民代表大會虛化。明確村民小組罷免或更換村民代表和村民小組長的程序和制度；明確規(guī)定村民代表定期向村民小組大會匯報村莊和村民小組有關工作和履行村民代表職責的情況，接受村民小組評議。
      3　制定選舉違法行為的處罰細則
      (1)制定鄉(xiāng)村干部和選舉工作人員在選舉中違規(guī)和不作為的處罰細則；(2)制定參選選民和競選人違規(guī)行為的處罰細則。
      (四)完善民主管理、決策和監(jiān)督制度
      1　完善村兩委民主管理制度
      (1)完善村兩委及其成員的分工；(2)建立健全村兩委議事規(guī)則。把主要村務和重要財務支出納入村兩委議事范疇。防止財務管理個人化和民主理財虛化。
      2　加強村民代表會議決策與監(jiān)督的職能
      (1)明確凡是法律規(guī)定須經(jīng)村民大會或代表大會討論決定的事項，村主干(村主任或村書記)或村委會、村兩委擅自決定，村主任、村書記負主要違法責任，保障村民大會或村民代表大會的決策權和監(jiān)督權，防止村務管理決策個人化或兩委化。(2)強化村民代表監(jiān)督職能。明確村民代表對村委會的批評建議權和要求召開村民代表大會的權利和程序。
      3　建立健全村民小組大會對村民代表大會的監(jiān)督制度，加強村民小組監(jiān)督職能，明確村民代表大會的權限，保證村民代表大會真正能代表村民利益
      為防止一些地方的村民代表大會在征地等重大事項的決策中不能真正代表村民的利益，需適當限制村民代表大會的權利。鑒于村民小組居民關系密切，小組大會召開成本低?？梢悦鞔_規(guī)定村民代表大會討論通過的某些涉及某個或數(shù)個村民小組村民重大利益的決策，如征用某小組的土地等，必須經(jīng)過該村民小組大會表決通過，方可實行。否則就要將該決策提交村民大會討論來決定。
      4　完善村務監(jiān)督機制，加強村務監(jiān)督小組職能
      (1)明確村兩委成員及其直系親屬不能擔任村務監(jiān)督小組成員，村務監(jiān)督小組由村民大會或村民代表大會產(chǎn)生，并對其負責。(2)加強村務監(jiān)督小組在民主理財與村務公開上的監(jiān)督職責。堅持按規(guī)定公開財務收支明細表，保證村民看得清楚明白。(3)在明確監(jiān)督小組職責的基礎上，明確監(jiān)督小組的工作程序。
      5　建立和完善村兩委換屆審計制度
      必須從制度上保障有兩委換屆(選舉)必有審計，有審計必公開，且全面公開，不論涉及什么問題都必須全面公開，以取信于民，保障村民合法權益，提高村民對村民自治的信心。

注釋：
①李國亭等著：《信息社會——數(shù)字化生存的地球村》，軍事科學出版社，2003年，第10頁。
②羅銳韌主編：《哈佛管理全集》，企業(yè)管理出版社，2001年，第1355和1375頁。
③于建嶸：《對信訪制度改革爭論的反思》，《中國黨政干部論壇》2005年第5期。
④根據(jù)研究目的，筆者對每個來信來訪登記樣本依據(jù)下列10項指標進行分類和編碼，這10項指標是：年份、來源、署名、群體、區(qū)域、城鄉(xiāng)、內容、性質、處理過程(意見)、處理部門等。我們采用等距抽樣的方法選取456個信訪登記樣本，資料的統(tǒng)計與分析是采用SPSS11　5for windows在電腦上進行的。
⑤《東南學術》2003年增刊的6篇有關村民自治論文：福州市社會科學院課題組：《村民自治的發(fā)展與完善——福州3鎮(zhèn)6村的調查》；福建農(nóng)村社區(qū)建設課題組：《福建農(nóng)村社區(qū)建設的調查與思考——廈門市湖里區(qū)禾山鎮(zhèn)實施“村改居”的調研報告》；福建社會科學院課題組：《增強民主意識，促進村民自治——關于莆田市農(nóng)村基層民主建設的調研》；福建公安高等?？茖W校課題組：《“村官”選舉與農(nóng)村社會穩(wěn)定問題探析——閩西北沙縣、將樂、泰寧、建寧四縣“村官”選舉情況調研》；中共福建省委黨校課題組：《成效·問題·對策——關于我省村民自治工作的調查與研究》；福建師范大學公共管理學院課題組：《村民自治問題與對策——閩西北四縣村民自治情況調研報告》。葉欽地：《村民委員會選舉困境的社會學分析——以閩北、閩東和福州的個案為例》，《福州社會科學》2002年第3期。

參考文獻：
①風笑天著：《社會學研究方法》，中國人民大學出版社，2001年。
②趙宇峰：《樹立良好政府形象與完善信訪制度》，《改革與戰(zhàn)略》2004年第4期。
③福建省信訪局、福建省信訪協(xié)會：《福建信訪工作學習資料選編》(1)，2001年。
④《信訪條例》(2005年1月10日通過)。
⑤福建省民政廳、福建省民政學會、福建省社科聯(lián)編：《福建省民政理論研討會論文集》，2003年10月。
⑥福州市民政局辦公室編：《福州民政論文集》，2004年。
⑦福州市民政局編：《村委會換屆選舉百題問答》，2003年。

作者簡介：葉欽地(1972～)，男，福州市社會科學院副研究員。郵編：350004