縣區(qū)級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開展效益審計(jì)存在的問題和對(duì)策探討

 張宗挺

     作者簡介：張宗挺，男(1966～)，連江縣審計(jì)局副局長、會(huì)計(jì)師。郵編：350000

［提要］效益審計(jì)是審計(jì)理論界和實(shí)務(wù)界當(dāng)前廣泛關(guān)注的問題。西方發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)40年代后，國家審計(jì)就開始進(jìn)入了以效益審計(jì)為中心，效益審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)并存的現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展階段。近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國審計(jì)機(jī)關(guān)也逐步高度重視效益審計(jì)。審計(jì)署在《2003—2007年五年審計(jì)工作規(guī)劃》中，明確提出積極開展效益審計(jì)，并把效益審計(jì)作為今后五年工作的三大任務(wù)之一，充分說明效益審計(jì)已成為我國國家審計(jì)的重要內(nèi)容。

［關(guān)鍵詞］審計(jì)機(jī)關(guān)   效益審計(jì)  問題  對(duì)策

 
    效益審計(jì)是審計(jì)理論界和實(shí)務(wù)界當(dāng)前廣泛關(guān)注的問題。近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國審計(jì)機(jī)關(guān)也逐漸高度重視效益審計(jì)。審計(jì)署在《2003—2007年五年審計(jì)工作規(guī)劃》中明確提出積極開展效益審計(jì)，并把效益審計(jì)作為今后五年工作的三大任務(wù)之一，充分說明效益審計(jì)已成為我國國家審計(jì)的重要內(nèi)容。

一、效益審計(jì)及發(fā)展趨勢(shì)

效益審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)通過一定方式對(duì)政府一定組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中資源配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的監(jiān)督活動(dòng)。其基本目標(biāo)是提供獨(dú)立的信息、咨詢和促進(jìn)被審計(jì)單位在支出和資源管理等主要領(lǐng)域做到經(jīng)濟(jì)和有效。目的在于通過評(píng)價(jià)政府部門和有關(guān)單位使用公共資金經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，強(qiáng)化公共部門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和防止損失浪費(fèi)；通過評(píng)價(jià)公共支出和資源的利用情況，向政府及有關(guān)部門提供獨(dú)立的信息和建議；找出影響公共支出效益的原因，幫助被審計(jì)單位采取措施，改進(jìn)管理和控制系統(tǒng)，提高效益；揭露損失浪費(fèi)，管理不善現(xiàn)象。

隨著民主與法制的進(jìn)程加快，人們對(duì)政府管理、利用公共資源的效益日益關(guān)注，并逐漸從關(guān)注過程到關(guān)注結(jié)果，從關(guān)注投入到關(guān)注產(chǎn)出，對(duì)管理利用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性將日益成為人們關(guān)注的核心。因此，國家審計(jì)不能僅僅停留在評(píng)價(jià)財(cái)務(wù)控制，停留在確定財(cái)政財(cái)務(wù)收支是否合法、合規(guī)的層面上，開展效益審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)全面履行審計(jì)監(jiān)督職能的需要，是提高審計(jì)質(zhì)量，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用的重要內(nèi)容，是審計(jì)機(jī)關(guān)今后工作的努力方向。

政府效益審計(jì)的開展是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，也是我國審計(jì)事業(yè)創(chuàng)新的內(nèi)在要求，政府效益審計(jì)的發(fā)展將為全面建設(shè)小康社會(huì)和促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)發(fā)揮積極作用。審計(jì)署在《2003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中明確指出，要“實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)分量，爭取到2007年，投入效益審計(jì)力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右”。

二、開展效益審計(jì)存在主要問題

各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開展效益審計(jì)，普遍存在三大問題。一是效益審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模糊，操作難度大。效益審計(jì)的對(duì)象總的來說是公共支出領(lǐng)域和項(xiàng)目，公共支出內(nèi)容龐雜，包括政權(quán)建設(shè)領(lǐng)域支出、事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域支出、公共投資領(lǐng)域支出以及收入分配調(diào)節(jié)領(lǐng)域支出等方面，僅事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域支出就包含義務(wù)教育、基礎(chǔ)研究單位、衛(wèi)生防疫單位、文物保護(hù)單位、公共圖書館和博物館等，必須由公共預(yù)算保證其全額的經(jīng)費(fèi)需要。同時(shí)還有差額撥款的事業(yè)單位。如高等教育、部分科研機(jī)構(gòu)必須由公共預(yù)算撥補(bǔ)其正常收入不能抵補(bǔ)支出的資金差額。效益審計(jì)的對(duì)象千差萬別，因此衡量審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。二是效益審計(jì)的法律、法規(guī)依據(jù)缺乏。由于效益審計(jì)在我國還處于起步階段，相關(guān)的法律規(guī)范的制定未能及時(shí)出臺(tái)，致使審計(jì)執(zhí)法依據(jù)不充分。如審計(jì)法對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)開展效益審計(jì)的授權(quán)、效益審計(jì)報(bào)告的報(bào)送對(duì)象和法律地位等方面缺乏明確規(guī)定。三是效益審計(jì)專業(yè)人員不足。效益審計(jì)需要多學(xué)科的知識(shí)，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)人員具備財(cái)務(wù)收支審計(jì)專業(yè)知識(shí)但缺乏評(píng)價(jià)政府工作效益的意識(shí)、知識(shí)及技術(shù)技能。這三個(gè)問題，很多文章都作了大量篇幅的探討，在此本文不作贅述。對(duì)于縣區(qū)級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開展效益審計(jì)，還有以下幾個(gè)問題應(yīng)引起重視。

1.人員少與審計(jì)任務(wù)重的矛盾突出。從福州市五區(qū)八縣來看，審計(jì)第一線人員多的才10多人，大部分縣區(qū)才幾個(gè)人，而承擔(dān)的工作除自身安排外，還要完成上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和本級(jí)政府安排的審計(jì)項(xiàng)目，時(shí)間緊，任務(wù)重，以致縣區(qū)級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)倉促應(yīng)戰(zhàn)，為完成項(xiàng)目而做項(xiàng)目，沒有精力深挖細(xì)掘，審計(jì)質(zhì)量也難以提高，更不用說效益審計(jì)。

2.保證審計(jì)證據(jù)的證明力有較大難度。評(píng)價(jià)被審計(jì)單位支出是否節(jié)約，投入是否高效，目標(biāo)是否達(dá)到，都必須輔以翔實(shí)，確鑿的證據(jù)。但效益審計(jì)有效證據(jù)獲取難度大。因?yàn)樨?cái)務(wù)審計(jì)合法性審計(jì)一般是對(duì)照法律檢查，是非概念明確，而效益審計(jì)是依據(jù)法律法規(guī)分析問題，歸納的結(jié)論是或然判斷，且無章可循，運(yùn)用技術(shù)方法靈活，使得證據(jù)的搜集和評(píng)價(jià)多種多樣，從而增大審計(jì)結(jié)果的不確定性。

3.效益審計(jì)僅有建議權(quán)，全社會(huì)對(duì)其重要性認(rèn)識(shí)不足。效益審計(jì)只是一種調(diào)查、了解情況和提出建議的權(quán)力，而不是一種行政權(quán)力，不能強(qiáng)制別人能做什么，不能做什么。誰來保證審計(jì)建議落到實(shí)處?弄得不好，又要滑入“你審你的，我干我的”的尷尬境地。

4.審計(jì)成本和風(fēng)險(xiǎn)加大。效益審計(jì)需要各種專業(yè)人才，而審計(jì)機(jī)關(guān)不可能養(yǎng)一批各類專業(yè)人才，當(dāng)工作需要時(shí)需從社會(huì)上聘請(qǐng)一些專家來共同開展工作，需要相當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)，勢(shì)必加大審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)工作成本。同時(shí)，受審計(jì)人員專業(yè)技術(shù)知識(shí)影響，對(duì)一些特定領(lǐng)域的審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)不可避免地加大。

5.效益審計(jì)社會(huì)環(huán)境有待改善。一是效益審計(jì)是對(duì)政府行為經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)，必須建立在財(cái)政財(cái)務(wù)收支較為真實(shí)、合法基礎(chǔ)上，而在我國，財(cái)政財(cái)務(wù)的真實(shí)性和合法性問題還沒完全解決，審計(jì)部門面對(duì)的審計(jì)對(duì)象往往存在著一些違法違規(guī)行為。二是現(xiàn)行財(cái)政體制和地方條塊利益的差別，投資項(xiàng)目審計(jì)中，相關(guān)職能部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督職能交叉，審計(jì)法與合同法等其他法律、法規(guī)、規(guī)章之間執(zhí)行中的矛盾等等，都給效益審計(jì)的實(shí)施和評(píng)價(jià)帶來不可低估的難度。

三、對(duì)策探討

針對(duì)上述存在的種種問題，要想短時(shí)間內(nèi)全部解決，是不現(xiàn)實(shí)的，這需要一個(gè)過程。本文認(rèn)為以下措施可予以考慮。

1.采取兩條腿走路，解決審計(jì)力量不足問題。一是效益審計(jì)要準(zhǔn)突破點(diǎn)，做到少而精。在現(xiàn)有情況下，全面開展效益審計(jì)是不現(xiàn)實(shí)的，首先要選擇與國計(jì)民生、地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)有密切關(guān)系的項(xiàng)目。在具體組織審計(jì)中，可以投資審計(jì)和重點(diǎn)、專項(xiàng)資金審計(jì)等內(nèi)容作為切入點(diǎn)和突破點(diǎn)，并把效益審計(jì)和財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合。二是鑒于效益審計(jì)的特殊性，在加快審計(jì)機(jī)關(guān)自身人才培養(yǎng)同時(shí)，可考慮建立專業(yè)人才儲(chǔ)備庫，這不但可解決專業(yè)人才力量問題，還可降低對(duì)專業(yè)性強(qiáng)的特定領(lǐng)域?qū)徲?jì)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.提高認(rèn)識(shí)，發(fā)揮效益審計(jì)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)健康持續(xù)發(fā)展中的作用。審計(jì)人員思想上要確立效益審計(jì)觀念，破除神秘感，克服畏難情緒，大膽實(shí)踐。同時(shí)，要把效益審計(jì)與組織部門的考察任用干部結(jié)合起來，與組織、人大部門的問責(zé)質(zhì)詢結(jié)合起來，與司法部門深查嚴(yán)究結(jié)合起來，使效益審計(jì)雄威顯現(xiàn)，讓社會(huì)廣泛接受效益審計(jì)。

3.轉(zhuǎn)變審計(jì)思路，靈活運(yùn)用各種取證方法，保證證據(jù)的充分性和可靠性。以往的審計(jì)主要從資金入手進(jìn)行詳細(xì)審計(jì)，從帳冊(cè)憑證中取得審計(jì)證據(jù)。效益審計(jì)則需根據(jù)項(xiàng)目的審計(jì)目標(biāo)選擇不同的切入點(diǎn)，沿著項(xiàng)目的整個(gè)業(yè)務(wù)流程開展審計(jì)工作，要學(xué)會(huì)科學(xué)運(yùn)用抽樣審計(jì)技術(shù)方法，盡量擴(kuò)大樣本量，提高樣本代表性，結(jié)合定量分析和定性分析，提高審計(jì)證據(jù)的充分性和說服力，增強(qiáng)總體制判斷的準(zhǔn)確性和審計(jì)結(jié)論客觀公正。

4.建立明晰的法規(guī)制度，提高各部門共同認(rèn)識(shí)，為效益審計(jì)的生長提供有益的土壤。首先，領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵，一個(gè)地方政府領(lǐng)導(dǎo)重視了，很多問題都能迎刃而解。其次，法規(guī)健全是保證。建立健全效益審計(jì)有關(guān)法規(guī)，使效益審計(jì)有章可循，有規(guī)可依。深圳市人大將效益審計(jì)的內(nèi)容寫入地方性法規(guī)，并確定了審計(jì)機(jī)關(guān)每年第4季度向人大提交效益審計(jì)報(bào)告的制度，值得借鑒。三是凈化會(huì)計(jì)環(huán)境也很重要?，F(xiàn)在福州各縣區(qū)都實(shí)行了會(huì)計(jì)集中核算，今后還將向國庫集中收付過渡，加上還可能實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管等，這些都為防止會(huì)計(jì)信息失真提供有利條件。

5.改變審計(jì)機(jī)關(guān)行政管理領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行審計(jì)機(jī)關(guān)由審計(jì)署直接垂直領(lǐng)導(dǎo)，以保障經(jīng)費(fèi)和審計(jì)獨(dú)立性，這也是深入搞好效益審計(jì)的一個(gè)有效辦法。效益審計(jì)在我國剛剛起步，由于沒有統(tǒng)一的模式和方法可供借鑒，各地都是摸著石頭過河，存在各種各樣問題是正常的?？h區(qū)級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)以發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)，對(duì)效益審計(jì)進(jìn)行積極探索和實(shí)踐，積累經(jīng)驗(yàn)，開拓創(chuàng)新，逐步塑造出一種新的審計(jì)模式，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，更好地服務(wù)于社會(huì)。

參考文獻(xiàn)：

1.2006年4月13日新華網(wǎng)文章《審計(jì)署首次正式部署效益審計(jì)防止損失浪費(fèi)》

2.《蘇州審計(jì)》2005年12期《基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展效益審計(jì)的思考》

3.審計(jì)署辦公廳《關(guān)于開展效益審計(jì)調(diào)研活動(dòng)的通知》