淺談福州農(nóng)村宅基地管理
淺談福州農(nóng)村宅基地管理
作者簡(jiǎn)介:陳刃心,男(1959.10~),福州市土地礦產(chǎn)學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)。郵編:350001
[關(guān)鍵詞]福州 農(nóng)村宅基地 管理
宅基地管理是福州建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大課題,也是加強(qiáng)農(nóng)村土地管理的老大難問(wèn)題
。近年,隨著福州做強(qiáng)做大省會(huì)中心城市的步伐加大,福州城市化和工業(yè)化速度的進(jìn)一步加
快,加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理與規(guī)范農(nóng)村建設(shè),已成為農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的重點(diǎn)問(wèn)題。
一、宅基地管理存在的主要問(wèn)題
“人口、宅基地,農(nóng)村兩臺(tái)戲”。去年,省政府出臺(tái)了《福建農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理
辦法》、《關(guān)于貫徹實(shí)施〈福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理辦法〉的通知》以后,福州各
地國(guó)土資源部門都比較重視農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地的審批和管理工作,研究了貫徹落實(shí)的具
體措施,不少地方組織干部到農(nóng)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,聽取農(nóng)民意見,接受群眾咨詢。并相繼出
臺(tái)了一些配套政策,規(guī)范程序,組織實(shí)施。但我們也應(yīng)看到前進(jìn)中存在的許多問(wèn)題。
立法滯后,管理政策不夠完善。目前,有關(guān)宅基地管理的規(guī)范性配套文件還不夠完善,而
減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)取消的一些收費(fèi),客觀上也使這一本身就薄弱的環(huán)節(jié)更為難管。農(nóng)村亂占土地
、違章搭蓋之風(fēng)有所抬頭。隨著城市房地產(chǎn)用地日益緊缺,不少開發(fā)商也將投資目光轉(zhuǎn)向農(nóng)
村,出現(xiàn)了一系列問(wèn)題,如集體土地流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村買地建房等問(wèn)題,若不及時(shí)研究
解決,就有可能導(dǎo)致農(nóng)村土地管理更為混亂。
關(guān)注不夠,規(guī)范不到位。農(nóng)村建房要求村民住宅建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃和村
莊、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,規(guī)劃未編制審批的不得審批村民住宅建用地。目前村鎮(zhèn)規(guī)劃相對(duì)滯后,
如在福州市75個(gè)行政村中只有15個(gè)村完成了編制審批工作。沒有編制村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃,導(dǎo)致
了村民住宅建設(shè)用地?zé)o法審批。此外,在一些地方還存在政府直接凍結(jié)規(guī)劃審批的情況。如
某市為推動(dòng)工業(yè)集中區(qū)建設(shè),把現(xiàn)存的農(nóng)村地區(qū)直接納入工業(yè)區(qū)規(guī)劃范圍,沒有給周邊的農(nóng)
村居民建房預(yù)留足夠的規(guī)劃空間。這樣,當(dāng)?shù)匾?guī)劃建設(shè)和國(guó)土資源管理部門就無(wú)法再編制村
莊集鎮(zhèn)規(guī)劃,也無(wú)法審批村民住宅建設(shè)用地。
觀念傳統(tǒng),權(quán)屬問(wèn)題難定。宅基地私有觀念在很多農(nóng)村依然存在,認(rèn)為宅基地是祖宗留下
的錯(cuò)誤想法依然頑固,致使一些可以調(diào)節(jié)利用的建設(shè)用地或預(yù)留區(qū)內(nèi)的未利用土地不能集中
統(tǒng)一安排。有些農(nóng)戶寧可讓土地閑置荒蕪也不答應(yīng)由集體利用,因此土地浪費(fèi)嚴(yán)重,規(guī)范難
以落實(shí),逼迫急需建房戶違法用地,超過(guò)“紅線”占自家的飯碗田建房。
審批程序繁瑣,導(dǎo)致違法難究。許多農(nóng)村用地者不知道需要符合村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總
體規(guī)劃,單純認(rèn)為只要村里蓋了章,國(guó)土所看了地基就行了。而一幢房屋里的審批,沒有一
兩個(gè)月批不下來(lái),有的建房沒等批準(zhǔn)通知書拿下來(lái)房屋已經(jīng)建成了,形成了違法事實(shí)。若這
些房屋不符合規(guī)劃,得不到審批,受損失的往往是用地者。
“一戶一宅”成“一兒一宅”。據(jù)筆者調(diào)查,在許多農(nóng)村普遍存在著“一兒一宅”現(xiàn)象,
即很多不符合建房條件的農(nóng)民千方百計(jì)分戶,爭(zhēng)取用地資格。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),尤其是在城
郊地帶“一兒一宅”、“一女一宅”、“一兒多宅”現(xiàn)象更為嚴(yán)重。土地可以創(chuàng)造更大的價(jià)
值。為獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益,許多人紛紛在黃金地段搶建房屋,以收取高額房租。這種行為
造成的問(wèn)題顯而易見:一是侵占了大量土地;二是閑置了大量老宅,增加了空心村的數(shù)
量;三是易導(dǎo)致暗箱操作,某些人為通過(guò)土地審批千方百計(jì)腐蝕國(guó)土干部。
配備不足,土地執(zhí)法能力有限。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所和土地監(jiān)察隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)不足,沒
有配備巡查車輛,對(duì)邊遠(yuǎn)區(qū)域無(wú)法開展日常巡查,無(wú)法及時(shí)制止違法占地建房行為。同時(shí),
根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī),國(guó)土資源管理部門在土地執(zhí)法中只有制止權(quán),沒有強(qiáng)制拆除權(quán)或其他強(qiáng)
制措施,對(duì)村民不聽制止搶建或利用節(jié)假日突擊建房的,未能有效的控制。此外,目前處理
農(nóng)村村民非法占地建房的罰責(zé)只有拆除,而農(nóng)村村民建造一幢房屋往往耗盡一生的積蓄,如
要拆除他們的房屋,當(dāng)事人有時(shí)會(huì)不惜以生命相威脅,暴力抗法。有的地方政府為了穩(wěn)定予
以妥協(xié),這樣就助長(zhǎng)了違法的氣焰,導(dǎo)致違法占地建房現(xiàn)象屢禁不止。
二、管理建議及改革方向
完善立法,適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展需要。我國(guó)現(xiàn)行的土地立法比較單一,土地管理的法律法規(guī)
涉及面不廣泛,法規(guī)條文不夠具體細(xì)致,存在較大的滯后性,特別是我國(guó)土地管理的基本法
律《土地管理法》中,仍然存在不少爭(zhēng)議性、滯后性的法律條文。如集體土地如何流轉(zhuǎn)問(wèn)題
等,可借鑒一些先進(jìn)國(guó)家的做法。如日韓土地立法已十分完善,形成了縱橫交錯(cuò)、系統(tǒng)完善
的土地資源管理法律體系,僅日本由國(guó)家頒布的國(guó)土管理方面的基本法律達(dá)40多部;每項(xiàng)法
律之后,都附有非常繁多的施行令、執(zhí)行規(guī)則以及解釋立法條文的規(guī)定等附屬法律、規(guī)定;
每項(xiàng)法規(guī)條文具體、細(xì)致針對(duì)性強(qiáng),因而可操作性強(qiáng),執(zhí)法過(guò)程中很少因法律的模棱兩可問(wèn)
題引起爭(zhēng)議。
加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃的修編,做好各類規(guī)劃的銜接。對(duì)于沒有編制村鎮(zhèn)規(guī)劃和規(guī)劃過(guò)時(shí)的,建議
由政府或建設(shè)部門按市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)各出資一定比例的方式,抓緊進(jìn)行編制,對(duì)重要用
地區(qū)域盡可能編制詳細(xì)性或修建性的規(guī)劃;對(duì)于各類規(guī)劃的銜接問(wèn)題,地方政府牽頭組織有
關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào),盡可能做到城市規(guī)劃(或村鎮(zhèn)規(guī)劃)與縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃(或市、區(qū)、
鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃)、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃三個(gè)規(guī)劃在編制期限上相一致,在規(guī)模和范圍
上相互銜接;在沒有很好銜接之前,對(duì)于城市規(guī)劃控制區(qū)、近郊區(qū)農(nóng)村村民申請(qǐng)住宅用地的
,在嚴(yán)格限制其單獨(dú)選址同時(shí)要引導(dǎo)相對(duì)集中建房,允許聯(lián)建或統(tǒng)建住宅小區(qū)。
改變審批方式,單列用地指標(biāo)。當(dāng)前農(nóng)村村民住宅用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)須上報(bào)市政府審批
的程序較繁雜,可以適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行改革。各地市政府在年初按照各縣(市、區(qū))用地指標(biāo)總量的
一定比例單列劃出農(nóng)村村民住宅用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo),并在單列的指標(biāo)規(guī)模內(nèi)直接審批農(nóng)用
地轉(zhuǎn)用手續(xù)(不確定戶主,不確定位置)。縣(市、區(qū))政府在市政府批準(zhǔn)的指標(biāo)(農(nóng)用地轉(zhuǎn)用
手續(xù))限額內(nèi),根據(jù)規(guī)劃和申請(qǐng)條件分批分戶批準(zhǔn)給農(nóng)村村民??h(市、區(qū))政府在上一年度
未使用完的指標(biāo),下一年度可以滾動(dòng)使用。
加強(qiáng)細(xì)研,適當(dāng)出臺(tái)指導(dǎo)政策。針對(duì)各地審批農(nóng)村村民住宅用地積極性不高,存在等待和
觀望心理的問(wèn)題,省政府及有關(guān)部門應(yīng)要求地方政府及部門將該項(xiàng)工作作為保持共產(chǎn)黨員先
進(jìn)性教育的一項(xiàng)內(nèi)容,結(jié)合當(dāng)前的造福工程、地質(zhì)災(zāi)害搬遷、空心村土地整理和村級(jí)協(xié)管員
等工作,切實(shí)重視村民住宅用地審批和管理工作,真正為群眾辦實(shí)事,適當(dāng)時(shí)也可納入各級(jí)
政府工作的目標(biāo)責(zé)任內(nèi)容。抓緊研究當(dāng)前農(nóng)村村民住宅用地審批和管理中存在的問(wèn)題,對(duì)于
原有的空閑宅基地如何收回(如何約束,對(duì)地上物是否給予適當(dāng)補(bǔ)償)、村民異地(跨村)建房
如何審批、村民單獨(dú)選址建設(shè)住宅如何收費(fèi)(統(tǒng)一規(guī)劃的住宅小區(qū)免收的費(fèi)用有規(guī)定)等問(wèn)題
出臺(tái)具體的、可操作的政策。對(duì)于村委會(huì)在土地方面的收益、新村建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施投入資金
的籌集渠道、農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)、村民住宅用地選址的地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估、施工設(shè)計(jì)、建筑材料
等問(wèn)題,也可以進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研,探索一些創(chuàng)新機(jī)制。
加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察工作,提高預(yù)防和查處違法的效果。各級(jí)國(guó)土資源管理部門要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)
法監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo),為執(zhí)法監(jiān)察創(chuàng)造良好的工作條件,要盡可能地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所、執(zhí)法
監(jiān)察機(jī)構(gòu)和專業(yè)隊(duì)伍配備監(jiān)察專用車輛和設(shè)備,充分保障執(zhí)法監(jiān)察所必需的工作經(jīng)費(fèi);完善
巡查責(zé)任制和崗位責(zé)任制,結(jié)合村級(jí)協(xié)管員工作,健全監(jiān)察網(wǎng)絡(luò),加大巡查力度,建立片區(qū)
聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制,提高快速反應(yīng)能力;加強(qiáng)與建設(shè)、監(jiān)察、公安、法院等部門的溝通、協(xié)調(diào)和
聯(lián)系,開展聯(lián)合執(zhí)法,加強(qiáng)案件查處力度,防止以罰代批現(xiàn)象,提高案件查處效果,維護(hù)農(nóng)
村住宅用地的管理秩序。
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