淺談福州農(nóng)村宅基地管理

 陳刃心

     作者簡(jiǎn)介：陳刃心，男(1959.10~)，福州市土地礦產(chǎn)學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)。郵編：350001

      ［提要］宅基地管理是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大課題，隨著海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和城市化速度加快，已成為福州農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的重點(diǎn)問(wèn)題。目前福州市農(nóng)村宅基地管理狀況總體良好，已引導(dǎo)農(nóng)村建房用地從無(wú)序向有序、從粗放向集約方向轉(zhuǎn)變。但也存在立法滯后，管理政策不夠完善等一些問(wèn)題，必須完善立法，加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃的修編，改變審批方式，適當(dāng)出臺(tái)指導(dǎo)政策，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察等工作，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展需要。

     ［關(guān)鍵詞］福州  農(nóng)村宅基地  管理

  

宅基地管理是福州建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大課題，也是加強(qiáng)農(nóng)村土地管理的老大難問(wèn)題

。近年，隨著福州做強(qiáng)做大省會(huì)中心城市的步伐加大，福州城市化和工業(yè)化速度的進(jìn)一步加

快，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理與規(guī)范農(nóng)村建設(shè)，已成為農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的重點(diǎn)問(wèn)題。

一、宅基地管理存在的主要問(wèn)題

“人口、宅基地，農(nóng)村兩臺(tái)戲”。去年，省政府出臺(tái)了《福建農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理

辦法》、《關(guān)于貫徹實(shí)施〈福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理辦法〉的通知》以后，福州各

地國(guó)土資源部門都比較重視農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地的審批和管理工作，研究了貫徹落實(shí)的具

體措施，不少地方組織干部到農(nóng)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，聽取農(nóng)民意見，接受群眾咨詢。并相繼出

臺(tái)了一些配套政策，規(guī)范程序，組織實(shí)施。但我們也應(yīng)看到前進(jìn)中存在的許多問(wèn)題。

立法滯后，管理政策不夠完善。目前，有關(guān)宅基地管理的規(guī)范性配套文件還不夠完善，而

減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)取消的一些收費(fèi)，客觀上也使這一本身就薄弱的環(huán)節(jié)更為難管。農(nóng)村亂占土地

、違章搭蓋之風(fēng)有所抬頭。隨著城市房地產(chǎn)用地日益緊缺，不少開發(fā)商也將投資目光轉(zhuǎn)向農(nóng)

村，出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，如集體土地流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村買地建房等問(wèn)題，若不及時(shí)研究

解決，就有可能導(dǎo)致農(nóng)村土地管理更為混亂。

關(guān)注不夠，規(guī)范不到位。農(nóng)村建房要求村民住宅建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃和村

莊、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃未編制審批的不得審批村民住宅建用地。目前村鎮(zhèn)規(guī)劃相對(duì)滯后，

如在福州市75個(gè)行政村中只有15個(gè)村完成了編制審批工作。沒有編制村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，導(dǎo)致

了村民住宅建設(shè)用地?zé)o法審批。此外，在一些地方還存在政府直接凍結(jié)規(guī)劃審批的情況。如

某市為推動(dòng)工業(yè)集中區(qū)建設(shè)，把現(xiàn)存的農(nóng)村地區(qū)直接納入工業(yè)區(qū)規(guī)劃范圍，沒有給周邊的農(nóng)

村居民建房預(yù)留足夠的規(guī)劃空間。這樣，當(dāng)?shù)匾?guī)劃建設(shè)和國(guó)土資源管理部門就無(wú)法再編制村

莊集鎮(zhèn)規(guī)劃，也無(wú)法審批村民住宅建設(shè)用地。

觀念傳統(tǒng)，權(quán)屬問(wèn)題難定。宅基地私有觀念在很多農(nóng)村依然存在，認(rèn)為宅基地是祖宗留下

的錯(cuò)誤想法依然頑固，致使一些可以調(diào)節(jié)利用的建設(shè)用地或預(yù)留區(qū)內(nèi)的未利用土地不能集中

統(tǒng)一安排。有些農(nóng)戶寧可讓土地閑置荒蕪也不答應(yīng)由集體利用，因此土地浪費(fèi)嚴(yán)重，規(guī)范難

以落實(shí)，逼迫急需建房戶違法用地，超過(guò)“紅線”占自家的飯碗田建房。

審批程序繁瑣，導(dǎo)致違法難究。許多農(nóng)村用地者不知道需要符合村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總

體規(guī)劃，單純認(rèn)為只要村里蓋了章，國(guó)土所看了地基就行了。而一幢房屋里的審批，沒有一

兩個(gè)月批不下來(lái)，有的建房沒等批準(zhǔn)通知書拿下來(lái)房屋已經(jīng)建成了，形成了違法事實(shí)。若這

些房屋不符合規(guī)劃，得不到審批，受損失的往往是用地者。

“一戶一宅”成“一兒一宅”。據(jù)筆者調(diào)查，在許多農(nóng)村普遍存在著“一兒一宅”現(xiàn)象，

即很多不符合建房條件的農(nóng)民千方百計(jì)分戶，爭(zhēng)取用地資格。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是在城

郊地帶“一兒一宅”、“一女一宅”、“一兒多宅”現(xiàn)象更為嚴(yán)重。土地可以創(chuàng)造更大的價(jià)

值。為獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益，許多人紛紛在黃金地段搶建房屋，以收取高額房租。這種行為

造成的問(wèn)題顯而易見：一是侵占了大量土地；二是閑置了大量老宅，增加了空心村的數(shù)

量；三是易導(dǎo)致暗箱操作，某些人為通過(guò)土地審批千方百計(jì)腐蝕國(guó)土干部。

配備不足，土地執(zhí)法能力有限。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所和土地監(jiān)察隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)不足，沒

有配備巡查車輛，對(duì)邊遠(yuǎn)區(qū)域無(wú)法開展日常巡查，無(wú)法及時(shí)制止違法占地建房行為。同時(shí)，

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，國(guó)土資源管理部門在土地執(zhí)法中只有制止權(quán)，沒有強(qiáng)制拆除權(quán)或其他強(qiáng)

制措施，對(duì)村民不聽制止搶建或利用節(jié)假日突擊建房的，未能有效的控制。此外，目前處理

農(nóng)村村民非法占地建房的罰責(zé)只有拆除，而農(nóng)村村民建造一幢房屋往往耗盡一生的積蓄，如

要拆除他們的房屋，當(dāng)事人有時(shí)會(huì)不惜以生命相威脅，暴力抗法。有的地方政府為了穩(wěn)定予

以妥協(xié)，這樣就助長(zhǎng)了違法的氣焰，導(dǎo)致違法占地建房現(xiàn)象屢禁不止。

二、管理建議及改革方向

完善立法，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展需要。我國(guó)現(xiàn)行的土地立法比較單一，土地管理的法律法規(guī)

涉及面不廣泛，法規(guī)條文不夠具體細(xì)致，存在較大的滯后性，特別是我國(guó)土地管理的基本法

律《土地管理法》中，仍然存在不少爭(zhēng)議性、滯后性的法律條文。如集體土地如何流轉(zhuǎn)問(wèn)題

等，可借鑒一些先進(jìn)國(guó)家的做法。如日韓土地立法已十分完善，形成了縱橫交錯(cuò)、系統(tǒng)完善

的土地資源管理法律體系，僅日本由國(guó)家頒布的國(guó)土管理方面的基本法律達(dá)40多部；每項(xiàng)法

律之后，都附有非常繁多的施行令、執(zhí)行規(guī)則以及解釋立法條文的規(guī)定等附屬法律、規(guī)定；

每項(xiàng)法規(guī)條文具體、細(xì)致針對(duì)性強(qiáng)，因而可操作性強(qiáng)，執(zhí)法過(guò)程中很少因法律的模棱兩可問(wèn)

題引起爭(zhēng)議。

加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃的修編，做好各類規(guī)劃的銜接。對(duì)于沒有編制村鎮(zhèn)規(guī)劃和規(guī)劃過(guò)時(shí)的，建議

由政府或建設(shè)部門按市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)各出資一定比例的方式，抓緊進(jìn)行編制，對(duì)重要用

地區(qū)域盡可能編制詳細(xì)性或修建性的規(guī)劃；對(duì)于各類規(guī)劃的銜接問(wèn)題，地方政府牽頭組織有

關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，盡可能做到城市規(guī)劃(或村鎮(zhèn)規(guī)劃)與縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃(或市、區(qū)、

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃)、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃三個(gè)規(guī)劃在編制期限上相一致，在規(guī)模和范圍

上相互銜接；在沒有很好銜接之前，對(duì)于城市規(guī)劃控制區(qū)、近郊區(qū)農(nóng)村村民申請(qǐng)住宅用地的

，在嚴(yán)格限制其單獨(dú)選址同時(shí)要引導(dǎo)相對(duì)集中建房，允許聯(lián)建或統(tǒng)建住宅小區(qū)。

改變審批方式，單列用地指標(biāo)。當(dāng)前農(nóng)村村民住宅用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)須上報(bào)市政府審批

的程序較繁雜，可以適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行改革。各地市政府在年初按照各縣(市、區(qū))用地指標(biāo)總量的

一定比例單列劃出農(nóng)村村民住宅用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，并在單列的指標(biāo)規(guī)模內(nèi)直接審批農(nóng)用

地轉(zhuǎn)用手續(xù)(不確定戶主，不確定位置)。縣(市、區(qū))政府在市政府批準(zhǔn)的指標(biāo)(農(nóng)用地轉(zhuǎn)用

手續(xù))限額內(nèi)，根據(jù)規(guī)劃和申請(qǐng)條件分批分戶批準(zhǔn)給農(nóng)村村民?？h(市、區(qū))政府在上一年度

未使用完的指標(biāo)，下一年度可以滾動(dòng)使用。

加強(qiáng)細(xì)研，適當(dāng)出臺(tái)指導(dǎo)政策。針對(duì)各地審批農(nóng)村村民住宅用地積極性不高，存在等待和

觀望心理的問(wèn)題，省政府及有關(guān)部門應(yīng)要求地方政府及部門將該項(xiàng)工作作為保持共產(chǎn)黨員先

進(jìn)性教育的一項(xiàng)內(nèi)容，結(jié)合當(dāng)前的造福工程、地質(zhì)災(zāi)害搬遷、空心村土地整理和村級(jí)協(xié)管員

等工作，切實(shí)重視村民住宅用地審批和管理工作，真正為群眾辦實(shí)事，適當(dāng)時(shí)也可納入各級(jí)

政府工作的目標(biāo)責(zé)任內(nèi)容。抓緊研究當(dāng)前農(nóng)村村民住宅用地審批和管理中存在的問(wèn)題，對(duì)于

原有的空閑宅基地如何收回(如何約束，對(duì)地上物是否給予適當(dāng)補(bǔ)償)、村民異地(跨村)建房

如何審批、村民單獨(dú)選址建設(shè)住宅如何收費(fèi)(統(tǒng)一規(guī)劃的住宅小區(qū)免收的費(fèi)用有規(guī)定)等問(wèn)題

出臺(tái)具體的、可操作的政策。對(duì)于村委會(huì)在土地方面的收益、新村建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施投入資金

的籌集渠道、農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)、村民住宅用地選址的地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估、施工設(shè)計(jì)、建筑材料

等問(wèn)題，也可以進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研，探索一些創(chuàng)新機(jī)制。

加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察工作，提高預(yù)防和查處違法的效果。各級(jí)國(guó)土資源管理部門要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)

法監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，為執(zhí)法監(jiān)察創(chuàng)造良好的工作條件，要盡可能地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所、執(zhí)法

監(jiān)察機(jī)構(gòu)和專業(yè)隊(duì)伍配備監(jiān)察專用車輛和設(shè)備，充分保障執(zhí)法監(jiān)察所必需的工作經(jīng)費(fèi)；完善

巡查責(zé)任制和崗位責(zé)任制，結(jié)合村級(jí)協(xié)管員工作，健全監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，加大巡查力度，建立片區(qū)

聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，提高快速反應(yīng)能力；加強(qiáng)與建設(shè)、監(jiān)察、公安、法院等部門的溝通、協(xié)調(diào)和

聯(lián)系，開展聯(lián)合執(zhí)法，加強(qiáng)案件查處力度，防止以罰代批現(xiàn)象，提高案件查處效果，維護(hù)農(nóng)

村住宅用地的管理秩序。